基于“税”“金”分离的矿产资源权益金制度改革研究.pdf

内容摘要

2017年《矿产资源权益金制度改革方案》正式确立矿产资源权益金制度，以期通过

引入权益金来解决长期以来我国矿产资源税费制度所存在的问题。改革持续至今并不断

深化，涉及到的税费名目多且关系复杂。文章从权益金概念及制度由来以及与现行矿产

资源税费名目之间的关系入手，并从规范和制度运行两个层面上对改革实际情况加以分

析发现，权益金的引入不但没有解决长期以来矿产资源税费制度运行存在的问题，反而

产生了一系列新问题，包括“税”“金”混淆、矿产资源权益金构成不清、矿业权出让

收益法律地位不明、国家所有者权益重复体现、矿山企业税负过重等现实困境。

深入剖析其背后的理论及实践层面的成因为进一步深化改革提供理论和经验支撑。

理论层面上矿产资源税以及矿产资源权益金等概念存在严重认识误区；矿产资源税与矿

产资源权益金的性质认定存在民事财产属性与行政属性混淆之嫌；“税”“金”共同承

载着维护国家矿产资源所有者经济权利等主要功能，存在严重的功能重叠问题；矿产资

源权益金与矿产资源补偿费、矿业权出让收益、资源税、探矿权和采矿权使用费以及与

矿业权占用费之间的理论关系不清。改革实践层面矿产资源权益金相关立法缺位、规范

效力层级低下、规范内容缺失，国家作为矿产资源所有者和公共事务管理者的双重身份

在实践中发生混淆以及矿产资源权益金和资源税在实际征收过程中所体现出的客观效

果存在极大的趋同性。

要想脱离矿产资源权益金制度改革的困境，解决权益金引入前后的新老问题。首先，

必须从全局和整体性的视角对矿产资源税金体系加以重构，引入“税”“金”分离理念，

阐释该理念内涵并分析对其的引入极其必要且可行。在该理念之下，一方面明确矿产资

源权益金作为国家出让矿业权的对价这一民事财产属性，明确其保障矿产资源国家所有

权经济实现、调节矿产资源级差收益和维护矿山企业合法权益的主要功能，进而将矿产

资源权益金这一政策性概念上升为法律概念，明确界定其法律内涵：为了实现国家矿产

资源所有者经济利益，矿业权人因勘探、开采矿产资源的行为向国家所为的给付；明确

矿产资源权益金的外延包括普遍征收和级差调节权益金两部分，及其各自的具体实现形

式。另一方面明确矿产资源税费的社会公共事业性质，充分发挥矿产资源税的纠正负外

部性、保护生态环境、促进资源节约，并保障资源开发利用的代内公平和代际公平的功

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能。

从立法和执法两个层面落实“税”“金”分离理念。明确“税”“金”分离立法理

念，并以“税”“金”分离为导向构建矿产资源“税”“金”法律体系；执法层面上明

确执法主体及对应的职权和职责，加强执法主体之间的联动，设立专户进行资金管理。

在“税”“金”分离理念的指导之下继续深化矿产资源权益金制度改革，提高矿产资源

权益金科学征收水平，探索多种征收方式、设置差异费率并动态调整；完善矿产资源权

益金收益分配规则；合理设置矿业权出让收益市场基准价、完善矿业权评估规则及促进

权益金征收信息共享等配套制度建设。

关键词：“税”“金”分离；矿产资源；权益金；税费；制度改革

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Abstract

In2017,theReformPlanofMineralResourcesRoyaltySystemofficiallyestablishedthe

mineralresourcesroyaltysystem,hopingtosolvethelong-standingproblemsofthemineral

resourcestaxandfeesystembyintroducingroyalty.Thereformcontinuesuptonowand

continuestodeepen,involvingmanytaxesandfeesandtheircomplexrelationships.This

paperstartswiththeconceptandtheoriginofroyaltysystemandtherelationshipbetweenit

andthecurrentmineralresourcestaxandf