试论我国地方立法中的几个突出问题.docx

摘要:??地方立法是我国立法的重要内容，我国地方立法存在缺乏必要性、具体性、越权严重、冲突广泛、操作性差等问题；这些问题导致大量立法资源被浪费，不利于法的价值的实现、社会主义法制的统一、法律作用的实现，法律适用无所适从、地方保护主义合法化。地方立法存在问题的原因主要是地方立法目的不当、立法主体立法技术的欠缺、地方立法主体观念滞后、立法依据不明、相应的国家机关怠于履行立法监督职责。解决地方立法问题的出路在于端正立法目的、更新立法观念、实行立法专业化、明确地方立法依据、强化立法监督责任，建立地方立法“良法”标准等。

????关键词:??地方立法；立法问题；立法出路

地方立法包括地方权力机关的立法和地方行政机关的立法。地方权力机关的立法权源于宪法和组织法及立法法的规定。近年来，地方立法被广泛运用，并保持着上升势头，其逐年递增的比率远远大于中央立法。由于主客观方面的原因，使得地方立法存在诸多问题。

一、地方立法存在的问题

宪法和法律虽然对地方立法基本问题做了规定，但从立法现状来看，地方立法实行的状况并不尽如人意，地方立法尚存在许多问题。

（一）地方立法缺乏必要性

并非所有的事务都需要地方立法，地方立法是有其必要性的。笔者认为，地方立法的必要性包括地方性和具体性。

1.地方立法缺乏地方性。

我国地域辽阔、人口众多，是个多民族国家。不同的民族文化、民族习惯需要不同于全国统一实施的法律制度；不同的地理、气候要求适用不同的法律制度处理这些特殊事务；特定地区的特定政治、经济文化制度要求地方立法机关享有自主性立法解决地方特定政治、经济文化问题。面对中国各地的具体情况，在中央立法完成之后，各地还应该根据地方的实际情况制定富有地方特色的地方立法，确保中央立法在地方得以实现。因此，地方性是地方立法的灵魂，没有地方性的地方立法是无谓的立法。

关于地方立法的地方性，有学者已经进行了阐述：地方立法能充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民情风俗等状况，适合本地实际。在突出地方立法针对性的同时，应将执行性、创新性和自主性同解决本地实际问题结合起来\o转到底部注释[1][1]。就执行性地方立法而言，地方性指的是把中央立法和地方特定条件结合起来予以立法；就创新性地方立法而言，地方性指的是该地方存在适应地方创新立法的条件；就自主性地方立法而言，地方性指的是解决地方性特殊问题。因此，地方性是地方立法的前提条件。

遗憾的是，我国的地方立法缺乏地方立法的灵魂性条件，一些不具有地方特殊性的地方也纷纷进行地方立法，为立法而立法的现象比较严重。例如：就行政首长出庭制度而言，国务院公布了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发［2004］10号）。为了落实该文件精神，湖北省政府2006年出台了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》［鄂政发［2006］38号］。随后，湖北省公安厅于2007年作出《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》，湖北省劳动保障厅于2007年颁布实施了《湖北省劳动保障厅行政复议和行政应诉工作综合试点实施方案》，武汉市质量技术监督局制定了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》和《关于明确行政复议和行政应诉工作职责的通知》等文件；鄂州市人民政府下发了《关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》和《鄂州市行政机关首长出庭应诉暂行办法》；黄冈市人民政府作出了《黄冈市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》（黄政发［2007］12号）、咸宁市人民政府于2007年1月颁布了《咸宁市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》（咸政发［2007］3号）、钟祥市人民政府于2007年4月颁布了《钟祥市人民政府关于加强行政复议和行政应诉工作的意见》；荆门市掇刀区政府制定

不乏其例，此处不再一一列举。

2.地方性规章与地方性法规冲突。

除了地方性法规与法律相冲突外，地方性行政规章与地方性法规相冲突的情况也屡见不鲜。例如山东省政府发布的《山东省海域使用管理规定》第十二条规定其属于1000亩以上3000亩以下的海域使用项目，“须经市（地）海洋行政主管部门提出审查意见，报市（地）人民政府（行署）审批”。而按青岛市人大常委会《青岛市海域使用管理条例》的规定，其应属于2000亩以下的其他海域使用项目，“应当向当地海域使用主管部门提出申请，由同级人民政府审批，并报市海域使用行政主管部门备案”。即在青岛地区1000亩以上2000亩以下的海域使用项目上，《规定》要求其审批须经青岛市海洋行政主管部门提出审查意见，报青岛市政府批准。而《条例》要求其向县或区海域使用主管部门提出申请，由县或区人民政府审批，并报青岛市海洋行政主管部门备案。省级政府的行政规章与地级市的地方性法规相互冲突。

3.地方性法规和部门规章之间的冲突。

2003年，广州东悦居业主发