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谈国有企业合规的管理与建设

一、国有企业合规的由来与发展

(一)合规的由来

近年来，合规在公司治理、涉刑改革、国资监管以及相关的法律服务等多个领域成为社会热点，逐渐获得广泛关注。事实上，合规在我国是一项西方舶来品，最初来源于20世纪三四十年代美国银行业与反垄断的合规，美国金融行业最早提出了“合规”(Compliance)一词，并将合规作为一项监管举措广泛应用于美国银行业的风险监管实践。

2008年，德国某公司因商业贿赂案以10亿欧元与美国、德国有关执法部门达成和解。以此为标志，包括世界银行在内的许多国际组织及西方国家在全球范围内加大了企业合规反腐的力度。之后，英国在2010年通过《反腐败法案》，法国2016年出台《萨宾第二法案》，是西方国家为防范腐败和反商业贿赂而提出并推行合规的最新发展[注1]。

在此过程中，合规在西方国家尤其在一些跨国公司的应用范围和体系上有了更进一步的发展，涵盖了反腐败、反垄断、反洗钱、反金融欺诈、数据隐私保护、合同采购等多个领域。从西方国家合规的发展进程来看，其兴起的核心动力来自于外部的政策威慑与政策激励，尤其是刑事合规激励，并由行政规制发展到刑事领域和国际领域，进而扩张成为公司治理机制的一部分，最终逐渐成为一种社会文化。

在2012年美国制裁我国某通讯公司事件发生后，我国在海外经营的企业合规风险越来越受到重视。虽然企业海外经营的合规风险是我国企业合规得到重视与推广的起因，但这并不代表合规仅适用于具有海外经营业务的企业，合规对从事境内业务的企业仍具有重要意义。

(二)国有企业合规的发展

2018年11月，国务院国资委印发《关于印发中央企业合规管理指引（试行）的通知》（国资发法规〔2018〕106号），拉开了国有企业全面开展合规管理的序幕。在此之后，各地方陆续出台针对本级所属国有企业的合规管理指引，合规管理体系建设成为国有企业战略性、长期性的工作，当前的国有企业合规管理体系建设可谓如火如荼。

2022年10月，国务院国资委发布的《中央企业合规管理办法》、国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会联合发布的《合规管理体系要求及使用指南》正式施行，意味着国有企业合规管理正式进入规范化阶段。

由此可见，我国的国有企业合规建设的不断推动主要是由于国有资产监督管理部门在其中起主导作用，虽然也存在少部分企业同时出于一定的优化管理、防范风险等自身需求，但绝大多数国有企业的合规建设需求来自于监管政策要求[注2]。而在民营等其他类型的企业合规建设领域，虽然成体系的合规建设指导性文件的发布远不及国有企业，但截至目前，最高人民检察院已经发布了4批20例企业合规典型案例[注3]，主要就是针对大中小微以及中外合资、外资等企业，这些案例对国有企业的合规管理与建设同样具有引导与警示作用。

二、国有企业合规的内涵与价值

(一)国有企业合规的内涵

根据企业合规的范围与对象，其内涵有广义与狭义之分。广义的合规是指企业的各项行为应符合刑事、行政和民事法律法规，以及公司内部管理规定和经营所在地的法律、国际条约的规定，以使企业规避承担责任的风险。同时，在适用主体方面，合规要求适用于企业的各个业务领域、各个部门、各级子企业与关联企业以及全体员工，故企业合规不仅仅是合规管理部门的工作。而狭义的合规指企业的经营管理行为应符合行政、刑事法律或其他具有重大后果的规定，以避免企业因违规违法承担行政处罚、刑事犯罪等重大法律责任，包括但不限于罚款罚金、失去市场准入资格、失去重大商业机会或者其他严重后果，以及企业应在反欺诈、反垄断和反腐败等重点领域符合相关的规范。[注4]

而关于国有企业合规的内涵，国务院国资委出台的《中央企业合规管理指引（试行）》规定“企业及其员工的经营管理行为符合法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”。故本文认为国有企业合规系广义的合规，应当是以预防风险、全面合规为主，并兼顾重点合规、合规风险事件应对而开展的体系性管理活动。

(二)国有企业合规的价值

根据合规的推进阶段与过程，国有企业合规的价值主要表现在以下方面：

1.从事前预防、事中控制角度看，通过建立并运行企业合规管理体系，有利于企业更系统、更有针对性进而更有效的尽量避免承担法律责任与处罚，尤其是降低承担重大的行政和刑事责任风险机率，这是企业合规的核心价值；

2.从事后应对角度看，在企业因故涉嫌行政违法和刑事犯罪时，建立并运行企业合规管理体系可作为向权力机关争取减轻或免除处罚等激励的重要考量因素，这是企业合规最直接的功利价值，构成企业推进合规的最大动力；

3.从责任划分角度看，建立并运用合规管理体系有利于划分乃至切割企业与员工、第三方单位的责任，从而有效预防、监控和摆脱相关法律风险[注5]；

4.从公司治理角度看，建立并运行企业合规管理体系有利于更好地实