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投融资视角下的政企合作特许经营项目分析

武世飞

(山西建设投资集团有限公司ꎬ山西太原０３００００)

摘要:本文从政策、投资模式、融资结构、风险因素及解决措施四个方面ꎬ全链条分析了政企合作特

许经营项目ꎮ首先ꎬ梳理了历年来国务院办公厅和我国各部门出台的投资政策ꎮ其次ꎬ以国务院办公厅

发布的〔２０２３〕１１５号文和生态环境部发布的环办科财〔２０２３〕２２号文作为包装投资新项目的政策指引ꎬ阐

述了如何以这两个文件包装政企合作的特许经营项目和生态环境类项目ꎮ对于这两类项目ꎬ文章中分析

其资金结构、各银行的融资条件和政策ꎮ最后ꎬ对投资项目经常遇到的风险点进行了梳理ꎬ并对如何规避

这些风险点进行了说明ꎮ

关键词:ＰＰＰꎻＥＯＤ模式ꎻ特许经营模式

在２０１５年ꎬ我国还处于城镇化、基建领域飞速发展１ＰＰＰ投资模式

时期ꎬ房地产蓬勃发展ꎬ地方政府投资意愿强烈ꎬ再加

１.１特许经营模式

上“小政府、大社会”的施政方针ꎬ«关于在公共服务领

２０１５年４月ꎬ由国家发改委等六部委出台的«基础

域推广政府和社会资本合作模式的指导意见»(国办发

设施和公用事业特许经营管理办法»(２５号令)ꎬ是规

〔２０１５〕４２号)在当时的形势下顺应出台ꎬ吹响了中国

范以特许经营模式实施的投资项目的主要政策ꎮ但是

式ＰＰＰ(政府和社会资本合作)的冲锋号ꎮ在ＰＰＰ推行该文件对用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成

一年后ꎬ由于在从项目识别论证、项目政府采购管理、

本及合理收益的项目ꎬ可由政府提供可行性缺口补助ꎮ

项目财政预算管理、项目资产负债管理这几方面的执

这与国办函〔２０２３〕１１５号文严禁通过可行性缺口补助

行上有争议ꎬ于是财政部２０１６年９月出台了«政府和社等方式ꎬ使用财政资金弥补项目建设和运营成本的核

会资本合作项目财政管理暂行办法»(财金〔２０１６〕９２心思路有冲突ꎮ本文根据政策文件从高从新的原则ꎬ

号)ꎬ在这四个方面进行了细化的规定ꎮ针对存在冲突的地方ꎬ以国办函〔２０２３〕１１５号文为准ꎬ

但是在ＰＰＰ模式执行过程中ꎬ或多或少出现了一本章从这个思路出发ꎬ分析特许经营模式ꎮ

些问题ꎬ比如ꎬ没有根据政府实际的财产状况乱上政府１.１.１特许经营模式的实施模式

付费项目、承诺固定回报或保障最低收益的ꎻ社会资本对于政府与社会资本合作项目ꎬ根据国办函

方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任等问题ꎮ〔２０２３〕１１５号文ꎬ须全部采取特许经营模式ꎬ根据项目

于是在２０１９年３月ꎬ财政部出台了«关于推进政府和社的实际情况ꎬ政府授权特许企业投资新建或改扩建、运

会资本合作规范发展的实施意见»(财金〔２０１９〕１０营ꎮ这里一般有两种方式ꎬ第一种是产权还是属于政

号)ꎬ在文件中对于实际执行过程中遇到的问题进行了府ꎬ政府授予项目公司特许经营权ꎬ比如ꎬＢＯＴ、ＲＯＴ、

明确约定ꎮＴＯＴ模式ꎮ第二种方式是政府让渡项目产权给项目公

ＰＰＰ经历了七年的快速发展ꎬ各级地方政府的隐司ꎬ以有利于项目融资ꎬ但是这个产权只是有限产权ꎬ

性债务急剧增加ꎬ同时ꎬ我国城镇化发展降速ꎬ房地产主要是有限的时间段(特许期内)ꎬ特许经营期满后ꎬ还

持续低迷ꎬ最主要是地方财政吃紧ꎬ国家和地方政府面是