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欧盟《公用事业指令》及其对我国相关立法的启示

一、欧盟《公用事业指令》的立法框架与核心特征

（一）欧盟政府采购法律体系中的定位

欧盟《公用事业指令》（2004/17/EC）在欧盟政府采购法律体系里占据关键地位，是“四位一体”法律框架的重要构成部分。在2004年，欧盟对以往的政府采购指令进行了整合与修订，其中原《公共工程指令》《公共供应指令》和《公共服务指令》合并成《公共采购指令》，与《公用事业指令》一同，为欧盟各成员国的政府采购活动提供规范、协调与指导。这一法律框架的构建，旨在通过协调各成员国的政府采购规则，打破成员国之间的贸易壁垒，推动区域内贸易自由化与市场一体化进程。欧盟政府采购金额在其GDP和贸易额中占比较大，各成员国政府采购规则的差异曾导致市场分割，阻碍了货物、服务和资本的自由流动。通过《公用事业指令》等一系列指令的实施，确保了各成员国在公用事业采购领域遵循统一规则，提升了市场的开放性与竞争性。

该指令以“非歧视性”“透明度”“有效竞争”为基本原则，贯穿于公用事业采购的各个环节。非歧视性原则保障了欧盟境内外供应商能够在平等的基础上参与公用事业采购项目，避免因国别、规模等因素受到不公平待遇；透明度原则要求采购过程中的信息，从招标公告到合同授予都要全面、及时地公开，便于公众监督；有效竞争原则通过设定合理的采购程序和竞争机制，促使供应商提供优质、低价的产品和服务，提高采购效率和资金使用效益。同时，该指令要求成员国将其转化为国内法，从而确保指令在各成员国的有效执行，形成统一的区域政府采购市场。

（二）核心内容与制度设计

适用范围与缔约机构界定：指令明确规定了其适用范围主要集中于成员国授予特殊或专有权利的公用事业机构，例如供水企业、能源企业等。这些机构在运营过程中，由于其提供的产品或服务具有公共属性，与公众利益密切相关，因此需要受到严格的法律规范。同时，向此类实体提供服务的主体也被纳入指令的管辖范围。与《公共服务指令》相比，《公用事业指令》的覆盖范围更具针对性，聚焦于具有自然垄断属性的行业，如水、能源、交通运输和电信领域。这些行业通常需要大规模的基础设施建设和投资，具有较高的进入门槛，容易形成垄断局面。将其纳入指令监管，有助于打破垄断，引入竞争机制，提高服务质量和效率。此外，该指令将“服务特许合同”排除在外，这是因为服务特许合同往往涉及到特殊的权利义务安排和风险分配，与一般的公用事业采购合同存在差异，凸显了对公用事业特殊性的法律适配。

采购门槛与估价规则：为了合理界定指令的适用范围，提高监管效率，指令设定了差异化的采购门槛。其中，电信服务合同门槛设定为60万欧元，其他公用事业服务合同为40万欧元。这一差异化的设定考虑到不同行业的特点和市场规模，确保大额采购项目能够受到充分的监管。同时，为了防止缔约机构通过分割合同的方式规避门槛监管，指令采用了“48个月分期付款额累计”等特殊估价方法。如果一份合同没有明确总价格，期限不定或超过48个月，将按照每月分期付款额乘以48来计算合同价值。这种方法有效防止了缔约机构将大额合同拆分成多个小额合同，从而逃避公开招标等竞争程序的行为，确保了所有达到一定规模的采购项目都能纳入竞争程序，促进市场公平竞争。

采购程序与竞争机制：在采购程序方面，指令规定公开招标为主要采购方式，这是最能体现公平、公正、公开原则的采购方式，能够吸引众多供应商参与竞争，为采购方提供更多选择，从而获取性价比最高的产品或服务。同时，考虑到实际采购过程中可能遇到的复杂情况，如技术复杂的项目需要与特定供应商进行技术沟通，或者在紧急需求情况下无法按照常规公开招标程序进行采购，指令允许在特定情形下采用谈判程序，共计规定了8种例外情形。但为了确保谈判程序的透明度和公正性，采用谈判程序时需履行严格的信息公告义务，让潜在供应商和公众能够了解谈判的原因、过程和结果。此外，为了提升采购的透明度和效率，降低中小企业参与采购的壁垒，指令引入了电子招标平台，如标讯电子日报（TED）。通过电子招标平台，采购信息能够更快速、广泛地传播，供应商可以在线获取招标信息、提交投标文件，整个采购流程实现电子化，减少了人为干预，提高了采购效率，也为中小企业参与公用事业采购市场提供了更便捷的途径。

二、我国公用事业采购立法现状与问题剖析

（一）现有法律框架梳理

我国公用事业采购领域的法律体系主要以《政府采购法》《招标投标法》及其实施条例为核心。《政府采购法》主要规范使用财政性资金进行的采购活动，旨在提高财政资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设。其调整范围涵盖各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购货物、工程和服务的行为。《招标投标法》侧重于规范招标投标活动，保障项目质量，提高经济效益，适用于在我