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试论社区“治理”与“管理”的区别

（摘要）

社区治理和社区管理作为最近几年的社区问题研究的一组重要范畴，我们有必要厘清两个概念之间的区别与内在关联。社区管理突出政府的主导性地位，社区治理则强调多元主体的平等协商、合作共治。此外，社区管理、社区治理在行动主体、主要内容、标指向方面具有共通性，社区服务是首要环节和关键内容。

试论社区“治理”与“管理”的区别

一、社区管理和社区治理的产生

自从改革开放以来，国家的各个层面包括城市社会结构在内都发生了巨大变革。基于这种现实，1983年民政部提倡整合国家力量和社会资源，大力兴办社会福利事业。两年后催乃夫部长首次提出社区与社区服务的概念。在1993年，民政部同国务院在实践和理论总结的基础上联合颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》文件，该文件首次提出了社区服务业的定义、基本内容、发展目标和相关政策。这是关于社区服务的第一个政策性文件，是我国社服务发展过程中的一个里程碑。因两年前民政部在社区服务的基础上，正式提出了“社区建设”这一概念，鼓励社会各界发挥最大力量，积极参与到社区建设中来。1998年，国家将民政部基层政权司改为基层政权与社区建设司，赋予该司承担积极引导社区管理，全面促进社区建设的职能。这一举动标志着国务院正式认可了“社区建设”这一概念。2000年11月，《民政部关于在国推进城市社区建设的意见》这一文件明确指出了社区建设的定义，我国社区建设有了制度上的保证。在社区建设深入发展的同时，社区管理活动也蓬勃发展。自从20世纪80年代以来，我国的经济、政治、社会生活发生了极大的变化：

由单纯追求经济发展的观念转向以人为本、追求社会协调发展全面进步的观念；

由高度集中的行政管理体制逐步转向“小政府、大社会”的管理体制，企事业单位分离出大量的社会职能必然流向社区；

由以政府为中心、自上而下的社会发展观念转向以基层民主为中心，政府权利下沉，开始面向基层社区的观念。在这种情况下，社区管理应运而生。

2O12年，党的十八大提出要大力发展基层民主，必须增强居民社区自治的主动性和参与性，提高居民社区自治的能力，从而确保居民合法利益的实现。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，并以社会治理替代社会管理。由此，标志着“治理”理念正在从学术层面向公共政策层面转换。在此背景下，我国的社区管理开始转向社区治理。

当今，随着现代化的发展，社会矛盾日益突出，人们对社区的认识也随之发生变化。社区作为社会结构的基本载体，必然汇集各种社会问题，也必然成为解决各种社会矛盾的关键性人口。因此，有必要进一步明晰和区分与社区有关的概念内涵及概念之间的相互关系。

当前我国与社区相关的理论，虽然已取得了一定的成果，但是社区管理、社区治理两个概念之间的界线仍然非常模糊，对两者之间的关系如何尚未形成定论。本文通过对社区相关概念的清晰界定并理清概念之问的关系，力图发掘、构筑和完善我国关于社区研究的概念基石，为我国社区健康持续发展提供更加坚实的理论基础，同时为政府社区建设的科学决策提供参考和借鉴。

二、社区管理的概念内涵

我国学者关于“社区管理”概念的界定多种多样，甚至存在非常大的差异，总体呈现出社会转型的过渡性特征。

管理现象说。社区管理是人们对自己赖以生存和生活的地域进行共同管理的行为。

管理过程说。从狭义的角度来理解，社区管理通常是指指导、监督、约束和规范社区建设中的各种具体行为和活动，而从广义的角度去理解，它还包括社区的规划、组织、指挥、控制和协调的这样一个过程。

社区行政说。社区管理主要指在一定社区内部的各种组织，为了促进社区的健康发展、满足社区居民的物质文化需求而进行的一系列自我管理或行政管理活动。

社区自我管理说。社区管理是指在党和政府的领导下，各类社区主体对社区各项公共事务进行的自我管理。

从以上关于“社区管理”界定情况可以看出，关于社区管理的概念界定既有共性，也有差别。本文认为，社区管理是指各个社区主体对社区的各项公共事务和公益事业进行计划、组织、协调和控制活动，以期维护社区正常秩序，促进社区繁荣发展。对于这个定义，可以从以下几个方面进行理解：

社区管理的主体是多元的，包括：政府的相关职能部门、社区居民自治组织、驻区单位、广大社区居民等。

社区管理的内容是涵盖社区服务、社区环境、社区教育、社区文化等具体内容在内的各项公共事业。

社区管理的性质是一种强调政府主导作用的计划、组织、协调和控制活动。

社区管理的目标是维护社区正常秩序，促进社区可持续发展。

社区治理的概念内涵

在我国，学界自2000年起开始运用治理理论描述和解释与社区相关的各项议题。党的十八大以后，国家层面正式确认社区治理的提法。在社区领域中，各级政府使用社区治理替代社区管理，社区治理开始在实践层面得到