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灵活就业人员的社会保险立法进展

引言

在数字经济与共享经济快速发展的背景下，灵活就业已从传统的“补充性就业”转变为我国就业市场的“常态化形态”。外卖骑手、网约车司机、网络主播、自由职业者等新就业群体不断壮大，据相关统计，我国灵活就业人员规模已超2亿人，占就业总人口的四分之一以上。这一群体的社会保险权益保障问题，既是民生热点，也是社会治理的关键命题。近年来，随着《社会保险法》修订、专项政策出台以及地方立法探索的推进，灵活就业人员社会保险立法从“政策空白”走向“体系构建”，逐步回应了新就业形态下的制度需求。本文将围绕立法背景、阶段性进展、现存挑战及未来方向展开分析，系统梳理这一领域的法治建设脉络。

一、灵活就业人员社会保险立法的背景与必要性

（一）灵活就业群体的特征与社保需求特殊性

灵活就业人员的核心特征在于“劳动关系模糊化”与“就业形式多样化”。传统劳动关系以“用人单位—劳动者”的单一从属性为基础，而灵活就业人员与平台或雇主的关系更多表现为“合作关系”“劳务关系”或“不完全劳动关系”。例如，外卖骑手与平台之间可能不存在直接的劳动合同，网约车司机多以个体工商户形式注册，网络主播则可能通过经纪公司间接关联。这种关系的非标准化，导致其难以被传统社会保险体系覆盖——传统社保以“单位缴费+个人缴费”为核心，而灵活就业人员缺乏固定用人单位，需自行承担缴费责任，且面临参保渠道不畅、险种覆盖不全等问题。

从需求端看，灵活就业人员的社保需求呈现“三高一低”特点：一是职业风险高，外卖骑手、建筑零工等群体工作环境流动性强，工伤风险突出；二是收入波动高，自由职业者、个体经营者的收入受市场影响大，长期缴费能力不稳定；三是保障预期高，年轻一代灵活就业者对养老、医疗等长期保障的重视程度显著提升；四是参保率低，据调查显示，仅有约30%的灵活就业人员参加职工养老保险，大部分选择城乡居民保险，保障水平有限。这种供需矛盾迫切需要立法层面的制度创新。

（二）传统社保立法的局限性与改革压力

我国现行《社会保险法》制定于2010年，其制度设计主要基于传统劳动关系。法律中“职工应当参加”的表述，隐含了“用人单位强制参保”的前提，而灵活就业人员被定义为“可以参加”的自愿参保主体。这一规定导致两个突出问题：其一，险种覆盖不全，灵活就业人员目前仅能参加职工基本养老和职工基本医疗保险，失业保险、工伤保险等险种因“无用人单位”而难以纳入；其二，权益保障失衡，例如工伤保险需以劳动关系为前提，而灵活就业人员因劳动关系认定困难，一旦发生职业伤害，往往无法通过工伤认定获得赔偿，只能通过民事侵权诉讼维权，程序复杂且赔偿标准低。

此外，地方政策的碎片化也加剧了制度执行难题。不同地区对灵活就业人员的参保条件、缴费基数、待遇享受等规定差异较大，部分地区设置户籍限制（如要求本地户籍才能参加职工社保），部分地区允许灵活就业人员自主选择缴费档次但缺乏激励机制，导致“高基数不愿缴、低基数保障弱”的两难困境。这些问题倒逼立法层面必须突破传统框架，构建适应新就业形态的社会保险制度。

二、我国灵活就业人员社会保险立法的阶段性进展

（一）早期探索阶段：从“政策补充”到“制度雏形”（2010年前）

20世纪90年代至2010年《社会保险法》颁布前，灵活就业人员的社保问题主要通过政策文件逐步规范。这一阶段的核心是将个体工商户纳入职工社保体系。例如，原劳动和社会保障部2001年发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》明确，城镇个体工商户等自谋职业者、采取各种灵活方式就业的人员，可按当地上年度在岗职工平均工资的一定比例缴纳养老保险费，缴费年限累计满15年即可按月领取养老金。这一规定首次为灵活就业人员打开了职工养老保险的参保通道，但覆盖范围仅包括个体工商户，且各地执行标准不一，政策效力有限。

（二）制度突破阶段：新就业形态推动立法升级（2010-2020年）

2010年《社会保险法》的颁布，首次以法律形式明确灵活就业人员可参加职工养老和医疗保险。该法第十条、第二十三条规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费”“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险，由个人按照国家规定缴纳基本医疗保险费”。这一规定将灵活就业人员的参保范围从个体工商户扩展至“其他灵活就业人员”，为后续政策细化提供了法律依据。

2016年，人力资源和社会保障部发布《关于进一步加强企业职工基本养老保险基金收支管理的通知》，明确灵活就业人员不得以事后追补缴费的方式增加缴费年限，规范了参保行为；2019年，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，提出“探索适应