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数字政府建设中的个人信息保护浅析

[摘要]科技日新月异，大数据、云计算、区域块链等全球范围内广泛运用的数字技术对社会的变革起到了巨大的推动作用，同时也改变了我们每一个人的生活。数字政府作为一种基于数据的新型国家治理方式，为了能够更好地实现其职能，提高行政效率，提供优质服务，在其行政过程中不免会涉及个人信息处理。然而，不当行使公权力却会对个人信息保护造成严重威胁。为了更好地权衡个人信息的双重属性，应当从基于场景的行为规制主义入手，推动数字政府建设发展。

[关键词]数字政府；个人信息；个人信息保护；场景化；行为主义

一、个人信息概念的界定

完善个人信息行政法的保护路径，首要任务就是明确个人信息受保护的权利。如果不能明确个人信息权利的概念和内涵，也就失去了对个人信息保护工具适用的价值指导，进而造成保护手段与目的不匹配的现象。

目前，世界各国对个人信息的保护主要是一种二元法律机制：即将某一信息归入个人信息/非个人信息。凡属个人信息的，均须严格依照相关法律对其进行管辖和约束；反之，如果被划到非个人信息的范围内，则相关义务无须由处理此信息的人来承担[1]。我国立法采取的并非仅此一种模式，《个人信息保护法》第四条规定：“个人信息不包括经过匿名化处理的信息，是以电子或者其他方式记录的与被认定或者可以认定的自然人有关的、属于个人信息的所有种类的信息。”“欧盟也是一样，欧盟在个人信息/数据领域制定了严格的通用数据保护法规，对其处理和流通进行了严格的限制，但同时也制定了非个人数据自由流动法规，其法律框架完全

尽管个人信息的一些界定问题已经在《个人信息保护法》的出台中被迎刃而解，但在实际操作中，个人信息的概念和范围仍然存在较大争议。司法实践中将个人信息概念难以界定的问题作为个案裁判得到进一步显现。虽然在以往的一些司法审判中，法官对个人信息的定义和范畴有所划分，但在涉及个人信息保护的案件中，此类审判往往争议颇多，究竟应该将哪些信息归入个人信息的范畴并予以保护，又应该将哪些信息排除在个人信息的保护范围之外。如北京市互联网人民法院宣判的微信阅读案，以及社会各界普遍关注的凌某某诉抖音APP个人信息侵权一案。这进一步说明，厘定个人信息的概念与范围，是解决个人信息保护问题的基础，只有对个人信息有一个相对清晰的界定，才能从万千数据信息中分离出个人信息，并对其加以更严格且有效的保护。

因为个人信息是非常依赖场景的，尤其是在大数据时代，某种角度、某种场景下的某种信息未必是个人信息，但换个角度、换个场景，就有可能变成个人信息。因此，界定个人信息应避免二元界定个人信息/非个人信息，而应根据某一信息所处的特定场景和规制的必要性，转而采用场景化、定性的弹性界定思路。个人信息并不像传统的有形物，如楼房、树木、电脑一样，无论在何种场景、何人使用，都有一个相对稳定且清晰的标准。个人信息属性的确定，则必须要考虑到它是被何人识别、被何种途径识别等因素。比如同样的一个身份证号码，在普通群众手中，则很难据此与某个特定的个人联系起来；但如果是在公安手中，则很容易根据身份证号码识别出某个特定的个人。所以应该采取场景化的弹性思维来界定个人信息。

二、数字政府建设中个人信息保护的必要性及困境

（一）保护的必要性

数字政府以数据为动力，以推动政府政务发展为宗旨。在处理材料的过程中，会涉及材料的收集、使用、共享、公示等各个环节。政府在这些环节中，如果因工作疏忽或者监管不到位甚至技术问题等，可能就会导致公民的个人信息得不到充分的保护。

个人信息天然具有双重属性，即个体性与社会性，即一方面要对个人信息进行确权的保护，另一方面，也要保障其他主体对个人信息的自由获取。在大数据时代，个人信息的社会性愈发显现出其重要性，但是一味地保障其他主体对于个人信息的获得权往往会导致对个人信息确权的缺失[2]。人之所以具有尊严，很大程度上取决于有私人空间，当与人们切身相关的信息被暴露在社会大众之中，则会使被暴露信息的人没有安全感并会认为自己的尊严受到了侵害，因此可能会导致社会的不稳定。所以，数字政府的建设发展，必须在对个人信息进行充分保护的前提下，再加以充分的利用，在数字政府建设与个人信息保护中寻求平衡。

（二）数字政府建设中个人信息保护现实困境

数字政府建设中，政府对于个人信息的侵害主要发生在各个处理阶段，往往都是在每一步具体的过程中，由于政府积极或消极不当处理而引发的具体的对于公民个人信息的侵害。在此，本文梳理了数字政府在运行中对于个人信息的现实侵害。并且，由于数字政府建设中技术壁垒的原因，在技术方面需要与外部企业合作，政企合作也会对个人信息造成安全隐患[3]。

1.数据共享对个人信息的侵害

党的十九届四中全会首次对政务数据共享提出了要求。数字政府时代，行政机关掌握了海量的数据。利用“互联网+公共服务”的跨省互认管理机