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全球塑料污染条约谈判中的生产者责任延伸（EPR）分歧——基于2024年INC-4会议文本草案关键条款

一、摘要与关键词

摘要

全球塑料污染危机对生态环境和人类健康构成系统性威胁，推动国际社会达成一项具有法律约束力的全球塑料污染条约（以下简称《条约》）。生产者责任延伸（ExtendedProducerResponsibility，简称EPR）机制作为核心条款，旨在将废弃物管理和处置的成本及责任从公共部门转移至生产者。本研究旨在通过对2024年第四届政府间谈判委员会（INC-4）会议文本草案中关于EPR的关键条款进行深度分析，系统诊断和阐释发达国家与发展中国家在EPR制度设计、财政义务和执行范围上的根本性分歧。研究采用政策文本分析与国际环境治理理论相结合的定性方法，聚焦于EPR的强制性/自愿性、财政透明度以及涵盖范围（特别是针对化学品和微塑料）。核心发现表明，分歧的实质是“全球治理责任”与“发展中国家能力”的矛盾。“全球北方”国家倾向于建立统一的、高标准的、侧重于末端循环的EPR机制，以推动其回收技术和产业标准；而“全球南方”国家则主张EPR应具备“区别责任原则”，强调发达国家应承担历史责任，提供充足且可核查的资金和技术转移，并坚决反对EPR涵盖不可控的微塑料和有毒化学品，以免增加其监管和财政负担。本研究结论认为，EPR分歧若不能解决，将成为《条约》谈判成功的最大障碍，未来需构建一个“差异化、补偿性EPR机制”，将财政责任与发展中国家的能力建设和非正规回收部门的社会公平转型紧密挂钩。

关键词

全球塑料条约；生产者责任延伸；INC-4谈判；差异化责任；资金机制

二、引言

??研究问题的宏观背景与现实意义

塑料污染，这一“人造的瘟疫”，已成为全球环境治理体系中最为紧迫的挑战之一。每年数以亿吨计的塑料废弃物涌入自然环境，分解为微塑料和纳米塑料，渗透到土壤、水体、大气乃至生物体内部，对地球生态系统和人类健康构成跨代际的风险。这种污染的全球性、持久性和跨界性，使得任何单一国家或区域性行动都显得力不从心，迫切需要一个具有法律约束力的全球性制度框架。

联合国环境大会（UNEA）于2022年通过决议，正式启动制定一项具有法律约束力的全球塑料污染条约的进程。该条约旨在解决塑料的整个生命周期问题，从原材料生产、产品设计到废弃物管理。在多轮政府间谈判委员会（INC）会议中，“生产者责任延伸”（EPR）机制，作为将污染治理成本内部化、促进循环经济的核心制度工具，成为了谈判中最具争议和最关键的焦点之一。

EPR机制要求将废弃物处理的全部或部分财政和/或组织责任转移给产品的生产者。其理论基础在于“污染者付费原则”，旨在通过价格信号激励生产者设计更易于回收、更耐用、更少污染的产品，并最终提高回收率。然而，在《条约》的全球性框架下，EPR机制的实施面临着复杂的南北分歧、能力差距和历史责任的拷问。发达国家拥有相对成熟的EPR实践、回收技术和完善的监管体系；而发展中国家和转型经济体则面临着巨大的回收基础设施缺口、非正规回收部门的社会挑战以及塑料进口和消费的失衡。

??核心研究问题的提出

本研究的核心问题是：在2024年INC-4会议文本草案所体现的全球塑料条约谈判中，“生产者责任延伸”（EPR）机制的核心分歧点是什么？这种分歧如何精确地反映了“全球北方”与“全球南方”在塑料污染治理的责任划分、资金义务和制度设计哲学上的根本性对立？EPR分歧的僵局，将如何影响《条约》最终的法律约束力和执行有效性？

??研究目标、内容与结构安排

为回答上述核心问题，本研究设定以下具体目标：

1.解构文本分歧：系统性地解构INC-4会议文本草案中关于EPR机制的关键条款和各种备选方案（即文本中的括号和斜体部分），识别发达国家和发展中国家在强制性、财政责任、涵盖范围三大核心要素上的具体对立。

2.诊断哲学冲突：深入分析EPR分歧背后的治理哲学冲突，即“末端回收与循环经济”的效率主张与“历史责任与发展中国家能力”的公平主张之间的矛盾。

3.评估执行风险与重构路径：评估EPR分歧对《条约》最终执行和全球塑料污染治理带来的制度风险，并提出一个兼顾公平性、有效性和可操作性的“差异化补偿性EPR机制”的重构路径。

本文结构安排如下：第三部分将系统回顾EPR理论、全球环境条约的差异化责任原则以及南北治理鸿沟的文献；第四部分阐明本研究采用的政策文本分析与制度比较研究方法；第五部分是本文的核心，将详细呈现和讨论INC-4文本草案中的EPR关键分歧，并深入剖析其对全球塑料治理的启示；最后，第六部分将总结研究结论、指出局限并展望未来研究方向。

三、文献综述

??相关研究现状的系统梳理与评述

本研究的理论框架建立在国际环境治理、循环经济理论和南北关系三个交叉领域。

1.生产者责