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全球网络安全规范构建中的“联合国OEWGvsGGE”机制竞合——基于2023–2025年两进程成果文件

一、摘要与关键词

摘要

全球网络空间的安全与稳定已成为国际和平与安全的核心议题。在联合国框架下，围绕网络安全规范的构建形成了两条既竞争又合作的路径：政府专家组与开放式工作组。前者被视为“小圈子”的精英模式，后者则是“包容性”的全体成员模式。本研究旨在通过对二〇二三至二〇二五年期间两进程的成果文件与政治动态进行深度比较分析，诊断全球网络安全规范构建中的“机制竞合”及其对规范演进的实质影响。研究采用政策文本分析与比较制度分析的方法，聚焦于两个机制在国际法适用、规范内涵、能力建设和制度合法性四个维度的核心分歧与共识。核心发现揭示，二〇二三至二〇二五年期间，GGE模式的制度影响力式微，OEWG已成为联合国网络规范谈判的“唯一主舞台”。然而，这种“程序性胜利”并未消除“竞合”的本质，而是将GGE所代表的“西方共识”与OEWG所代表的“多元主张”之间的博弈“内化”到了工作组内部。二〇二三至二〇二四年的进展报告显示，OEWG在继承GGE既有十一条规范共识的同时，其包容性也使其成为国际法适用性等核心争议议题的“放大器”。研究结论认为，全球网络安全规范正从GGE的“有限共识”走向OEWG的“广泛争议”，机制竞合的“内化”虽然巩固了联合国的中心平台地位，但也预示着未来规范的构建将更加政治化，达成具有约束力的新规范的难度显著增加。

关键词

全球网络安全；联合国；开放式工作组；政府专家组；机制竞合；规范构建

二、引言

网络空间已成为继陆、海、空、天之后的第五作战领域，其安全威胁的跨国性、瞬时性和破坏性对全球和平与稳定构成了前所未有的挑战。然而，与核武器或化学武器不同，网络空间长期缺乏一个具有普遍约束力的全球治理框架。如何构建一套各国普遍接受的“交通规则”，即网络安全规范，已成为联合国议程中最紧迫和最复杂的议题之一。

在这一背景下，联合国框架内的规范构建进程呈现出一种独特的“双轨制”或“机制竞合”态势。一方面，是以美国及其盟友主导的政府专家组进程。自二〇〇四年以来，GGE以其有限的成员规模和专家主导的模式，成功地在二〇一五年达成了包含十一条自愿、非约束性规范在内的历史性共识，并确认了现有国际法适用于网络空间。GGE模式被视为一种渐进的、技术性的、旨在巩固既有国际秩序的路径。

另一方面，是以俄罗斯、中国以及广大发展中国家推动的开放式工作组进程。该进程于二〇一八年首次设立，并在二〇二一至二〇二五年进入第二个周期。OEWG的核心特征是其“开放性”和“包容性”，联合国所有成员国均可平等参与。该机制强调网络主权、不干涉内政，并对GGE模式的“排他性”提出挑战，更倾向于探讨制定新的、具有法律约束力的国际文书，并强调“信息安全”这一更宽泛的概念。

因此，全球网络安全规范的构建，实质上成为了两种治理哲学和两种制度路径的竞争与协调。GGE代表了“现有规则的适用”，而OEWG则代表了“新规则的制定”和“多元声音的表达”。二〇二一年的独特之处在于，GGE和OEWG首次并行运作并均产生了共识性报告，标志着“竞合”的顶峰。

然而，进入二〇二三至二〇二五年这一关键时期，GGE进程未能延续，OEWG成为联合国框架下讨论此议题的唯一、常设的平台。这引出了本研究的核心问题：GGE机制的“缺席”是否意味着“竞合”的终结？还是说，这种“竞合”已经从两个并行机制之间的竞争，转变为OEWG这一个包容性平台内部不同利益集团和规范理念的“内化博弈”？

本研究旨在通过对二〇二一至二〇二五年OEWG的最新成果文件进行深入的政策文本分析，并将其与GGE所确立的“规范基线”进行比较，来回答这一问题。研究目标包括：第一，诊断GGE模式的影响力如何被OEWG继承、吸收或消解；第二，分析OEWG的包容性如何使其在国际法适用等核心争议点上成为新的博弈焦点；第三，评估这种“内化的竞合”对未来全球网络安全规范的演进方向意味着什么。

本文结构安排如下：第三部分将回顾关于GGE与OEWG机制比较、网络规范演进的现有文献；第四部分阐明本研究采用的比较政策文本分析方法；第五部分是本文的核心，将详细呈现和讨论二〇二三至二〇二五年进程中“竞合”内化的具体表现及其制度后果；最后，第六部分将总结研究结论、指出局限并展望未来。

三、文献综述

关于全球网络安全规范构建的学术文献主要围绕GGE与OEWG两大机制的演进、成果和局限性展开，并逐渐聚焦于二者之间的“竞合”关系。

第一股文献，是关于政府专家组进程的“成就与局限”研究。学者们普遍肯定GGE，特别是二〇一三和二〇一五年报告的“奠基性”贡献。GGE成功确立了“现有国际法适用于网络空间”的核心原则，并提出了十一条自愿性规范。这股文献认为，GGE的“小范围专家”模式是其早期能够