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存量违法占用耕地整改存在问题

存量违法占用耕地整改工作是落实最严格耕地保护制度的关键环节，直接关系到国家粮食安全和土地资源可持续利用。近年来，随着耕地保护政策的持续收紧和卫片执法、督察审计等监管手段的强化，各地对存量违法占用耕地问题的整改力度不断加大，但在实际推进过程中，受历史积累、政策衔接、利益博弈等多重因素影响，仍存在诸多亟待破解的难点和堵点。这些问题不仅制约整改工作效率，更可能引发新的矛盾风险，需要从实践层面深入剖析其表现形式与成因。

一、历史遗留问题复杂，整改标准执行存在差异

存量违法占用耕地问题中，相当一部分是长期积累形成的“历史旧账”，其违法形态、用地主体、政策背景等具有显著的时代特征，导致整改时面临认定难、处置难的双重困境。

从时间跨度看，部分违法用地行为发生在2004年土地管理法修订前、2017年耕地占补平衡政策调整前等关键节点，当时的用地审批权限、规划管控要求与现行政策存在较大差异。例如，2008年之前，部分乡镇企业通过“以租代征”方式占用耕地建设厂房，当时地方政府为发展经济默认此类行为，甚至出具“用地证明”；2013年前后，一些地方为推进新农村建设，未经合法审批集中建设农村社区，占用了大量耕地。这些项目在建设时未触及当时的监管“红线”，但按现行《土地管理法》《基本农田保护条例》均属违法，整改时需面临“法不溯及既往”原则与严格执法要求的冲突。

从主体类型看，违法用地主体涵盖企业、村集体、农户等多元群体，不同主体的整改承受能力差异显著。企业违法用地多涉及厂房、仓储等固定资产投入，部分企业已通过抵押融资、股权合作等方式形成复杂的债权债务关系，若强制拆除复垦，可能引发金融风险或群体性纠纷；村集体违法用地常以“公共利益”为名，如建设文化广场、养老设施等，虽未办理审批手续，但群众实际受益，整改易引发村民抵触；农户违法用地主要表现为超占宅基地建房、在承包地上搭建临时建筑，涉及基本居住需求，简单拆除可能激化干群矛盾。

从违法形态看，部分存量问题属于“部分违法”，即用地范围中仅有部分区域占用耕地，或审批手续不全但符合土地利用总体规划。例如，某县2015年审批的工业园区项目，原批准用地100亩，实际建设中因地形调整多占耕地20亩，形成“批少占多”问题；某养殖合作社办理了设施农用地备案，但将其中5亩耕地用于建设管理用房，超出备案范围。此类问题若全部拆除，可能造成资源浪费；若仅整改违法部分，又需精准界定合法与违法界限，对基层执法的专业性提出极高要求。实践中，部分地区因缺乏统一的认定标准，出现“能拆则拆、难拆则拖”的选择性整改现象，导致同类问题处理结果差异较大，损害政策公平性。

二、部门协同机制不畅，责任落实存在盲区

耕地保护涉及自然资源、农业农村、生态环境、住建、执法等多个部门，存量违法占用耕地整改需多部门联动配合，但当前协同机制的不健全已成为制约整改效率的重要瓶颈。

首先是职责边界模糊。根据现行政策，自然资源部门负责土地用途管制和违法用地查处，农业农村部门负责设施农用地备案和耕地质量监管，住建部门负责农村住房建设规划许可，执法部门负责违法建设拆除。但在实际操作中，设施农用地备案与耕地类型审查的衔接、农村宅基地审批与土地利用总体规划的匹配、违法建设认定与行政处罚的程序衔接等环节，常因部门间信息共享不及时、政策理解不一致出现“真空地带”。例如，某乡镇农业农村部门为发展特色种植，备案了100亩设施农用地，但未核实其中20亩为永久基本农田，自然资源部门在卫片执法中发现后要求整改，农业农村部门以“备案时已尽到形式审查义务”为由拒绝担责，导致整改责任难以落实。

其次是数据共享不足。耕地保护相关数据分散在不同部门，自然资源部门的国土变更调查数据、农业农村部门的承包地确权数据、统计部门的耕地面积数据存在“数出多门”现象，部分地区数据更新不同步，甚至出现同一地块在不同系统中地类标注矛盾的情况。例如，某村一块土地在国土三调中被标注为“耕地”，但农业农村部门的承包地台账显示为“园地”，企业据此办理了设施农用地备案，整改时两部门数据冲突，导致违法性质认定陷入僵局。

再次是执法联动乏力。存量违法占用耕地整改往往需要“拆除复垦+行政处罚+追责问责”多管齐下，但部分地区存在“重拆除轻追责”“重企业轻个人”倾向。例如，对企业违法用地，自然资源部门下达《责令改正通知书》后，若企业拒不整改，需申请法院强制执行，但司法程序周期长、执行难度大；对村集体或个人违法用地，基层政府因顾虑稳定风险，常采取“口头警告”代替行政处罚，导致违法成本过低，形成“整改—反弹—再整改”的恶性循环。此外，纪检监察部门与自然资源部门的线索移送机制不健全，对违法用地背后的失职渎职行为追责不到位，进一步助长了违法用地的侥幸心理。

三、群众利益协调困难，整改推进面临现