农村土地经营权抵押实现困境与制度回应——基于全国12省试点法院案例.pdfVIP

农村土地经营权抵押实现困境与制度回应——基于全国12省试点

法院案例

摘要

随着我国农村土地“三权分置”改革的深化，旨在盘活农村沉睡

资本、破解“三农”融资难题的农村土地经营权抵押贷款制度应运而

生并在全国多地展开试点。然而，这一制度在实践中遭遇了“最后一

公里”的瓶颈，即抵押权的实现环节困难重重，严重制约了该项金融

创新的可持续性与普惠效能。本研究旨在深入探讨农村土地经营权抵

押在司法程序中实现的现实困境、内在根源与制度性回应路径。为达

此目的，本研究以实证法学为主要研究路径，系统性地搜集并深度剖

析了来自全国12个试点省份法院审理的涉及农村土地经营权抵押实现

的司法案例，并辅之以规范分析法，对相关法律、政策文件进行解读

。研究结果表明，当前司法实践中土地经营权抵押的实现面临四大核

心困境：其一，由于缺乏成熟的评估体系与参照市场，抵押物价值评

估与司法拍卖的底价确定异常困难；其二，受限于经营主体资格、地

域及产业限制，土地经营权的流转市场严重缺乏流动性，导致司法拍

卖普遍面临无人问津、频繁流拍的窘境；其三，土地经营权所附着的

农民基本生活保障功能与社会稳定功能，使得法院在强制执行时顾虑

重重，倾向于采取调解、和解等非强制性手段，执行威慑力严重不足

；其四，抵押物处置的配套程序规则模糊，如地上附着物的处理、权

利交接、风险分担等问题，进一步增加了处置成本与不确定性。本研

究得出的核心结论是，当前困境的根源在于农村土地经营权作为抵押

物所固有的“金融属性”与“保障属性”之间的内在紧张关系，以及

与之配套的风险分担机制、市场流转体系与司法执行规则的系统性缺

失。这一发现对于丰富我国财产法与金融法交叉领域的理论研究，指

导立法机关完善相关法律制度，以及为司法机关在平衡金融债权保护

与农民权益保障之间寻求妥适路径，具有重要的理论和实践意义。

关键词

农村土地经营权；抵押实现；司法困境；制度回应；实证法学

引言

在当今中国迈向乡村全面振兴与农业农村现代化的宏大历史进程

中，深化农村土地制度改革，被置于基础性、全局性的战略地位。为

破解传统农村土地集体所有、农户承包经营体制下土地权能固化、要

素流动不畅的难题，党中央创造性地提出了农村土地所有权、承包权

、经营权“三权分置”的重大制度创新。这一改革的核心，在于将土

地的经营权能从承包权中分离出来，使其成为一项独立的、可流转、

可融资的新型用益物权，旨在唤醒沉睡的土地资产，为现代农业发展

注入金融活水。在此背景下，允许以农村土地经营权作为抵押物向金

融机构申请贷款，成为本轮改革中最具标志性与实践意义的突破口之

一。自2015年起，国家在部分地区启动了相关试点，并最终在2019年

修订的《中华人民共和国农村土地承包法》以及随后的《中华人民共

和国民法典》中，正式确立了土地经营权的抵押资格，为农村金融创

新铺平了法律道路。

然而，一项法律权利从纸面的创设到市场的有效运行，中间隔着

一条充满现实挑战的鸿沟。农村土地经营权抵押制度在各地试点与推

行数年之后，一个普遍性的、也是致命性的瓶颈问题逐渐浮出水面—

—抵押权的实现难题。当债务人（农民、家庭农场、合作社等）因故

无法按期偿还贷款时，作为债权人的金融机构试图通过司法程序处置

抵押的土地经营权以收回债权，却发现此路异常艰难。法律赋予的抵

押权，在现实中常常陷入“有抵无押”、“处置无门”的悬空状态。

这种“入口开放，出口堵塞”的局面，极大地打击了金融机构开展此

项业务的积极性，使其在贷前审查时不得不更为审慎，甚至变相提高

贷款门槛，从而使得这项旨在缓解农村融资难、融资贵问题的制度设

计，其实际效能大打折扣。这一问题的现实性与紧迫性，已成为制约

农村土地要素市场化配置、深化农村金融改革的关键性障碍。目前学

界虽对此已有关切，但多侧重于政策解读与理论思辨，对于抵押权实

现在司法实践中的真实样态、具体症结，缺乏基于大规模案例的系统

性实证考察。因此，深入研究这一问题具有极其重要的现实意义。

本研究旨在系统探究农村土地经营权抵押的司法实现困境与制度

回应，构建一个以“实证诊断”为基础，以“制度重构”为目标的分

析框架。本研究的核心目的，并非简单地重复抵押实现之难的普遍性

慨叹，而是要通过对来自全国12个试点省份的法院司法案例进行地毯

式的梳理与解剖，精准地描绘出抵押权实现在司法场域中的“堵点”

与“痛点”，客观呈现一线法官在面对金融债权清收与农民生计保障

、社会稳定等多重价值冲突时的真实权衡与裁判逻辑。在此坚