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研究土壤污染防治的法律机制——基于《土壤污染防治法》的实

践困境

摘要

在我国大力推进生态文明建设、深入打好污染防治攻坚战的时代

背景下，土壤污染作为一种具有隐蔽性、滞后性和累积性的环境问题

，其防治工作已成为关系到国家粮食安全、人居环境健康与社会可持

续发展的核心议题。2019年1月1日，《中华人民共和国土壤污染防治

法》的正式施行，标志着我国土壤污染防治工作全面进入了“有法可

依”的新阶段。该法构建了一个以“预防为主、保护优先、分类管理

、风险管控、污染担责、公众参与”为原则的、覆盖全流程的法律制

度框架。然而，一部法律的生命力在于实施。该法颁布至今，尽管在

提升社会意识、规范重点行业行为等方面取得了初步成效，但在实践

中，其核心机制的运行仍面临着诸多深层次的困境与挑战，法律的宏

大蓝图与现实的复杂执行之间存在显著差距。本研究旨在深入探讨我

国土壤污染防治的法律机制，以《土壤污染防治法》的司法与行政实

践为分析对象，系统性地剖析其在责任认定、资金保障、标准设定与

协同监管等方面遭遇的实践困境，为破解当前难题、完善法律实施机

制提供理论依据与实践指导。本研究综合运用规范分析法、案例分析

法与比较法研究，在对《土壤污染防治法》的核心制度进行法教义学

解读的基础上，通过对相关行政执法案例、司法判决以及地方实践模

式的考察，对该法实施以来的运行效能进行了评估。研究结果表明，

《土壤污染防治法》的实践运行主要面临四大困境：其一，责任认定

机制中的“孤儿地块”难题，由于历史遗留污染、企业破产注销等原

因，污染责任人难以认定，“污染者担责”原则在大量存量污染地块

上难以落地；其二，资金保障机制的“输血”依赖与“造血”功能不

足，土壤修复成本高昂，中央和地方财政投入杯水车薪，而旨在吸引

社会资本的投融资模式因风险高、回报周期长而应者寥寥，可持续的

资金保障体系尚未形成；其三，风险管控与修复标准体系的“模糊性

”与“一刀切”问题，现有标准对于特定地块的风险评估与修复目标

的设定不够精细化，难以平衡环境保护与经济发展的双重需求；其四

，监督管理体系的“九龙治水”现象，涉及生态环境、自然资源、农

业农村、住房城乡建设等多个部门的职责交叉与协调不畅，影响了监

管合力的形成。本研究得出核心结论，即《土壤污染日志法》从一部

“框架性”法律走向一部“操作性”法律的制度完善，其关键路径在

于构建一个权责清晰、激励相容、标准科学、协同高效的系统性解决

方案。这要求在责任体系上，建立“污染者—土地使用权人—政府”

的次序递补责任链条；在资金机制上，构建以公共财政为引导、土地

收益为补充、金融工具为杠杆的多元化投入体系；在标准体系上，推

行基于土地用途和受体风险的分类、分级精细化管理；在监管体系上

，建立权责明确的跨部门协同工作机制。这一结论对于丰富我国环境

法治理论、指导土壤污染治理实践、推动生态文明制度体系的完善具

有重要的理论和实践意义。

关键词：土壤污染；土壤污染防治法；责任认定；资金机制；实

践困境

引言

土壤是构成生态系统的基本要素，是人类赖以生存和发展的物质

基础，关乎着农产品的质量安全，影响着人居环境的健康舒适。在当

今中国，正以前所未有的决心和力度推进生态文明建设，致力于实现

人与自然的和谐共生。然而，长期以来，伴随着我国工业化、城镇化

的快速推进，粗放式的经济发展模式导致各类污染物通过大气沉降、

污水灌溉、固废堆存等多种途径进入土壤环境，造成了局部地区土壤

污染问题突出、全国土壤环境状况不容乐观的严峻局面。土壤污染因

其具有隐蔽性、滞后性、累积性和治理修复的极端复杂性，一旦形成

，便难以逆转，成为我国生态环境保护领域中最具挑战性、最难啃的

“硬骨头”之一。这一严峻的现实，使得构建一个科学、有效的土壤

污染防治法律机制，成为制约我国生态文明建设成效的关键因素。

为了回应这一紧迫的社会需求，在历经多年的酝酿与反复论证后

，《中华人民共和国土壤污染防治法》于2018年8月31日由第十三届全

国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，并自2019年1月1日起施

行。这部法律是我国首部专门规范土壤污染防治的法律，它系统地规

定了土壤污染防治的规划、标准、普查、监测，明确了预防和保护、

风险管控和修复、保障和监督等核心制度，并构建了严格的法律责任

体系。该法的颁布，被广泛视为我国土壤环境保护事业的里程碑，它

为各级政府、企业乃至公众参与土壤污染防治提供了根本的法律遵循

，标志着我国土壤污染防治工作从此进入了全面依法推进的新征程。