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研究数据跨境流动的法律规制——基于《数据出境安全评估办法

》的实践分析

摘要

随着数字经济的全球化发展，数据已成为驱动创新的关键生产要

素，其跨境流动是跨国企业运营、国际贸易往来和全球科技合作的基

础。然而，数据的无序跨境流动也对国家安全、社会公共利益和个人

信息权益构成了潜在的重大风险。在此背景下，我国构建了以《网络

安全法》、《数据安全法》和《个人信息保护法》为核心的数据治理

法律体系，其中数据出境安全评估制度是最高级别的监管路径。本研

究旨在深入探讨我国数据跨境流动法律规制的核心环节，以《数据出

境安全评估办法》的发布与实施为切入点，系统性地分析该制度在实

践运行中面临的挑战与困境，为相关企业的合规实践与监管政策的优

化提供理论依据与实践指导。本研究综合运用规范分析法与实践分析

法，在对相关法律法规及规范性文件进行体系化解读的同时，结合监

管部门发布的官方指引、行业合规报告及典型案例进行深度剖析。研

究结果表明，《数据出境安全评估办法》确立了一套严格的事前申报

与审查程序，其适用门槛的量化标准（如处理超过一百万人个人信息

）和对“重要数据”的兜底性规定，使得大量企业被纳入强制性评估

的范围。在实践中，企业普遍面临着“重要数据”识别困难、数据出

境风险自评估报告编制复杂、评估周期长且结果不确定性高等合规挑

战，体现了监管层面“安全优先”的明确导向。本研究得出核心结论

，即有效平衡数据跨境流动的安全与发展，关键在于构建一套更为清

晰、具体、可预期的规则体系，特别是需要加快出台重要数据目录、

细化评估标准、并优化评估流程，以降低企业的合规成本，促进数据

要素的安全有序自由流动。本研究对于丰富我国数据法学理论、指导

数字经济领域的合规实践、完善国家数据治理体系具有重要的理论和

实践意义。

关键词：数据跨境流动；数据出境安全评估；重要数据；个人信息保护；合规挑战

引言

研究背景阐述

在当今由数据驱动的第四次工业革命浪潮中，全球经济正经历着

一场深刻的数字化转型。数据，作为一种新型生产要素，其价值已超

越传统的土地、资本和劳动力，成为驱动企业创新、提升产业效率、

乃至重塑国家竞争力的核心战略资源。从跨国公司的全球一体化运营

、供应链管理，到国际电子商务平台的商品与服务交易，再到全球范

围内的科研合作与金融信息交换，数据的自由流动是数字经济时代实

现资源优化配置和价值创造的“血脉”。然而，数据的虚拟性、易复

制性和可组合性等特征，使其在跨境流动的过程中，也伴生着前所未

有的风险。大规模个人信息的泄露可能引发诈骗、歧视等社会问题；

关键基础设施、经济运行、国防科技等领域的重要数据若被窃取或滥

用，将直接威胁国家安全和社会公共利益。因此，如何在保障数据安

全可控的前提下，促进数据的有序流动，成为世界各国政府共同面临

的、制约数字经济健康发展的关键性治理难题。

研究问题提出

为应对这一全球性挑战，我国以前所未有的力度加快了数据治理

领域的立法进程，在短短数年内相继出台了《网络安全法》、《数据

安全法》和《个人信息保护法》，搭建了数据安全与个人信息保护的

“四梁八柱”。在数据跨境流动方面，法律确立了以“告知-同意”为

基础，并以“数据出境安全评估”、“标准合同条款备案”、“专业

机构保护认证”为三大主要路径的规制框架。其中，由国家网信部门

组织的数据出境安全评估，是法律层级最高、监管最为严格的路径，

适用于处理个人信息达到一定数量的数据处理者、关键信息基础设施

运营者以及处理重要数据的数据处理者。2022年9月1日施行的《数据

出境安全评估办法》将这一制度完全落地，划定了强制申报的红线。

然而，作为一项全新的、高度技术性和政策性并存的制度，其在实践

中的适用充满了复杂性与不确定性。一系列现实而紧迫的问题摆在了

企业和监管方面前：第一，“重要数据”的定义在法律中较为原则，

在国家层面统一的、具体的重要数据识别目录出台之前，企业如何准

确判断自身处理的数据是否属于“重要数据”，从而确定是否需要申

报评估？第二，企业在申报前需进行的“数据出境风险自评估”，其

要求极其详尽，涵盖法律、技术、管理等多个维度，中小企业是否有

能力完成如此复杂的合规任务？第三，安全评估的审查流程涉及地方

及中央两级网信部门，其审查标准是什么？审查周期有多长？企业在

业务规划上面临巨大的不确定性。第四，对于像特斯拉、苹果这样在

中国拥有海量用户数据的跨国巨头，其全球业务模式如何与中国严格

的数据出境评估制度相