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2025年最新行政规范性文件制定和管理监督条例实施细则全文解读

2025年最新《行政规范性文件制定和管理监督条例实施细则》（以下简称《实施细则》）作为落实《行政规范性文件管理办法》的配套制度，重点围绕“全流程规范、全链条监督、全周期管理”构建制度框架，在总结近年来实践经验的基础上，针对制定程序不严谨、合法性审查流于形式、备案监督实效不足、动态清理不及时等突出问题，作出了更具操作性和约束性的规定。本文结合《实施细则》核心条款，从制定程序、合法性审查、备案监督、动态清理、责任追究五大维度展开深度解读。

一、制定程序：从“粗放”到“精细”的标准化升级

《实施细则》对行政规范性文件（以下简称“规范性文件”）制定程序的规范，首次实现“全流程标准化”，将起草、征求意见、专家论证、集体审议等关键环节细化为可操作的具体要求，重点解决长期存在的“程序空转”问题。

（一）起草环节：明确“必要性审查”前置要求

针对部分单位随意制发规范性文件、重复发文的乱象，《实施细则》第三条明确：“起草单位应当对制定规范性文件的必要性、可行性进行全面论证，重点核查是否存在上位法已明确规定、现有文件已覆盖相关内容、通过其他行政手段可实现管理目标等情形。”这一规定将“必要性审查”作为起草启动的前置条件，要求起草单位提交包含“必要性论证报告”的立项材料，由本单位办公机构或法制机构进行初步审核。例如，对市场监管领域拟制定的“轻微违法行为免罚清单”，需对比现行法律、部门规章及本省已出台的同类文件，若已有更全面的规定，则不得重复制定。

（二）征求意见：扩大参与范围与时限刚性约束

为解决“征求意见走过场”问题，《实施细则》第五条至第七条从三方面强化约束：

1.参与主体全覆盖：除通过政府网站、政务新媒体等渠道向社会公开征求意见（期限不少于30日）外，涉及企业和特定群体利益的，需通过行业协会、商会、基层群众自治组织等定向征求意见；涉及专业性、技术性内容的，应征求相关领域专家意见；直接关系群众切身利益且可能引发社会稳定风险的，还需开展社会稳定风险评估。

2.意见反馈必回应：起草单位需对征集到的意见进行分类整理，形成《征求意见采纳情况说明》，对未采纳的意见要注明理由，与草案一并提交合法性审查。例如，某县拟制定“农村宅基地管理办法”，若村民提出“一户多宅认定标准不明确”的意见未被采纳，需在说明中明确“上位法已对‘一户多宅’界定作出规定，本文件无需重复”。

3.特殊情形例外严格限定：仅在“为应对突发事件、执行上级紧急命令”等法定情形下，可缩短征求意见期限（最短不少于7日），但需在起草说明中详细论证理由并报本单位主要负责人批准。

（三）专家论证：从“形式参与”到“实质把关”

针对以往专家论证“凑人数、走过场”的问题，《实施细则》第八条明确：“专业性、技术性较强的规范性文件，起草单位应当组织3名以上相关领域专家进行论证，论证意见需由专家本人签字确认并作为审查必备材料。”同时要求，专家选择应注重代表性，不得与起草单位存在利害关系；论证内容需涵盖制度设计的科学性、措施的可操作性、与技术标准的衔接性等。例如，制定“智能网联汽车道路测试管理规范”时，需邀请法律、交通工程、人工智能等领域专家，分别对法律责任划分、测试场景设计、数据安全等内容提出专业意见。

（四）集体审议：决策程序的“最后防线”

《实施细则》第十条规定：“规范性文件草案必须经制定机关集体讨论决定，不得以传批、会签等方式替代。”集体审议需由主要负责人或授权的分管负责人主持，起草单位需汇报起草背景、主要内容、征求意见及采纳情况、合法性审查意见等，参会人员需逐项发表明确意见，讨论过程需如实记录并归档。例如，某市政府常务会议审议“优化营商环境若干措施”时，若个别部门提出“部分条款与现行行政许可程序冲突”，会议需暂停审议，要求起草单位修改后重新提交。

二、合法性审查：从“软性要求”到“刚性门槛”的质变

合法性审查是确保规范性文件合法有效的核心环节。《实施细则》第十一至十四条针对“审查主体不明确、审查内容不全面、审查结论不严肃”等问题，构建了“主体法定、内容全面、程序严格”的审查机制。

（一）审查主体：明确“专责机构+法律顾问”双轨制

《实施细则》第十一条规定：“县级以上人民政府制定的规范性文件，由本级司法行政部门进行合法性审查；政府部门制定的，由本部门法制机构审查；暂未设立法制机构的部门，需委托法律顾问或公职律师审查。”这一规定明确了审查主体的法定性，禁止由起草单位自行审查或委托不具备资质的第三方机构审查。同时要求，审查人员需具备法律专业背景或3年以上法治工作经验，政府部门法制机构审查人员不少于2名。

（二）审查内容：“四维一体”全要素核查

《实施细则》第十二条将合法