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中国铁路重组：横切？依旧竖切？

“一次大尝试、两次突破〞，是铁路内部关于近２０年改革历程的概括。

“一次大尝试〞是指在铁路行业内部实行“大包干〞，适应全国经济开展形势

，２０世纪８０年代初，铁路系统开始进行放权让利的改革，铁道部将在方案、财务

、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局，并开始尝试实行全行业的经济责

任大包干。

“两次突破〞，一是１９８６年铁道部在前几年大包干积存的经验根底上提出实

行一包五年投进产出，以路建路和以路养路的全路经济承包责任制，在原有的方案经

济的根底上实现了的一次治理体制重大突破，这一过程一直连续到１９９２年。二是

１９９３年开始在铁路系统开展建立现代企业制度试点，到１９９８年工程、建筑、

工业、物资、通信五大总公司与铁道部签订了资产经营责任书，实施结构性不离，运

输系统先在四个不设分局的铁路局试行资产经营责任制，第二次推进铁路行业治理体

制的变更。

然而，众所周知，铁路的改革仍停留在推进时期，目前铁道部仍是一个政企合一

的机构，这显然不符合建立现代企业制度的全然要求。与此同时，市场经济的外部环

境和铁路自身的开展需要，加剧了铁路开放运输市场的紧迫性。如何对传统的垄断型

的铁路运营与治理体制进行全然性的改革？一场新的争论在政府主管部门和学界展开

了。人们已达成的共识在于：铁路改革必须实现以政资分开为根底的政企分开，建立

铁路现代企业制度。至于采取什么样的重组方案，目前能够讲智者见智，仁者见仁。

“竖切〞：按政企分开、政资分开、“网运不离〞的原那么，组建铁道部、铁路线

路总公司和铁路运输总公司。“路〞“网〞不离，在行业内部形成一定程度的竞争。

但也有人提醒讲，全国统一的路网公司权力过于集中，轻易滋生新的腐败

１９９９年６月，北方交通大学教授荣朝和提出，今后铁路行业结构应该是在“

上下不离〞〔或“网运不离〞〕的根底上，由假设干个大型客货运输公司在全国铁路网

上分不依据实际货流组织客货运营，并在局部线路上形成铁路公司之间一定的竞争态

势。也确实是根基讲，除了与路外的其他运输方式竞争，也要引进内部竞争。荣在另外的一

篇题为?论中国铁路行业改革与放松管制的关系?的文章中，又提出，中国铁路改革

不能完全依据国外范围广泛的放松管制的方法，笼统地将改革与行业政策的调整回结

为一个单纯的放松管制咨询题，而应从铁路与国家的关系、铁路内部行业治理和铁路企

业的组织形式三个不同层面，采取适应市场经济和铁路自身开展需要的管制政策。“

必须针对铁路物品的物性，明确铁路与国家的关系，在此根底上才能确立国家对铁路

的管制目标，即使其商业化经营的同时对其所担负的公益性效劳适当进行补贴。〞“

关于铁路内部行业治理的咨询题，铁路运输业是一个下部自然垄断性和上部竞争性合二

为一的产业，因此对铁路下部轨道应针对其自然垄断特性进行管制，而对铁路上部运

输经营那么针对竞争特性进行管制。〞“中国铁路必须改革现有的企业体制，重新构建

符合效率要求的产权结构和运输企业的规模〞。那个地点讲的“下部〞既是指铁路线路，

“上部〞指铁路运营。按照他的瞧点，作为铁路改革主导者的铁道部在放松管制的改

革中要对具有自然垄断特性的“网〞和具有竞争特性的“运〞实行不同层面的改革方

案。

铁道部于１９９９年下半年制定了一个铁路改革的１０年方案。

依据这一方案，按政企分开、政资分开、“网运不离〞的原那么，组建铁道部、铁

路线路总公司〔下部控股公司〕和铁路运输总公司〔上部控股公司〕，大致步骤是：

用３年左右的时刻，将客运与货、网不离，以全国现有的１４个铁路局为根底，组建

客运公司；再用３年左右时刻，组建货运公司；最后三年是在客货运公司全部重组到

位的情况下，组建统一的国家铁路路网公司。

由于“竖切〞将“路〞和“网〞不离，在行业内部形成了一定程度的竞争，而得

到了局部专家的认可。他们认为，网运不离后，每一个专业运输公司根基上线路公司的

客户，与线路公司的经济关系根基上相同的。不管是属地运输公司依旧外地运输公司，

都应该按照标准的标准向线路公司支付使用费和效劳费，线路公司与属地运输公司并

无特不的经济关系，因而对每个使用线路的运输公司因此应持公平的态度。如此，各

运输公司都可在各个发送所在地设立窗口，通过不同的效劳方式争取自己的乘客和货

主，进行公平竞争。与此同时，也实现了铁路建设和铁路运营职能的分开，网运不离

后，铁路线路及配套根底设施建设线路由线路公司担负，专业运输公司只考虑运输经

营效益，而不考虑建设投资效益。线路公司可依据不同线路的繁忙程度、限制口通过

能力、线路使用的经济效益来考虑建设工程的选择，从而保证建设工程投资效益，尽

可能地缩短投资回报期。国家级线路公司还可依据国家宏瞧经济政策和方针的要求和

地区差距，对不同经济区