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预算产生 一、英国政府预算制度产生??? 早在中世纪，英国就存在各种协助君主理政的代表会议，君主常常利用它们支持自己的征税活动。但正是这种勤王之举，在盎格鲁——萨克逊民族的行为方式下，成为新兴有产者剥夺王权的切入点，在资本的形成发展过程中，促成了封建制灭亡，对英国乃至整个人类社会发展产生了极其重大的影响。??? 在中世纪，每个盎格鲁——萨克逊王国都有自己的拥有相当权力并作为最高法庭的国民大会，即“贤人会议”(Witenagemot)或“智者大会”(the Assembly of the Wise Men)，其中确定税收课征是会议的最主要权利之一。诺曼人入侵使“贤人会议”演变成“大咨政会”(Great Council)，会议除限制国王肆意征税，还限制或取消因王室奢侈、过分慷慨、过分野心所引发的支出授权，规定国库(the Court of the Exchequer)独立实行包括王室账户在内的年度审计。但由于当时王室开支主要靠自己的收入满足，议会约束限制君主财政权比较有限。??? 1215年无地王约翰为换取议会支持，签署了具有划时代意义的《大宪章》，使“抵制未经纳税人同意而课税”的传统以法律形式确立下来，并逐渐成为后来施政的基本原则。意味着财政权开始从君主转向议会和公众，标志着政府预算制度开始形成。这种对王权财政收支的审计、陈述要求，可以认为是政府预算审批、质询制度之始。??? 审计、陈述是政府预算制度最重要的内容之一。政府财政是具体的收支活动，仅对财政收支议案投票，远不足以真正详细具体地控制财政收支。因此，议会要求政府详细陈述征税理由和支出用途，并审计具体财政收支活动，确保具体财政收支控制。陈述、审计具体财政收支是最终形成政府预算制度这一特殊财政范畴的基本内容。??? 1246年国民议会首用Parliament命名。1265年召开的“大议会”(the Great Parrliament)被广泛认为是代议制议会之先河，而1295年的“模范会议”是议会制度的正式开始。??? 13世纪后，议会相继出台若干支出控制措施，如基金拨款授权制、君主议会外收入拨款制、议会授权基金必须用于拨款目的、行政向议会汇报开支方式、讨沦批评浪费或未授权支出、制裁蔑视拨款者或挥霍财力者等。议会将税收如吨税、关税用作拨款基金以满足特定需求。议会还掌握库款权，采用“执行即支付”方式，成为现代财政拨款方式和集中支付制度之源。1343年复活节，伦敦举行议会，高级教士和世俗显贵在王宫白厅，骑士和市民在彩厅，分别开会商讨国事，成为两院制议会的开端。??? 两院制中，下院的产生发展对政府预算制度形成具有重大意义，它意味着议会能相对独立地代表纳税人利益。在此之前，各阶层纳税人只能借助贵族反对君主来实现。在这一时期，审计、陈述、禁止国王非常借款(控制公愤)等活动，在下院的发展中得到加强。同时议会进一步通过陈述要求开始限制君主的“非议会收入”(即私人收入，议会收入在此被界定为来自社会公众的收入)，包括变卖王室地产收入、没收财产收入、卖官鬻爵收入、专卖权和垄断权售卖收入、王室食物与重要产品征发权收入、战俘赎金、外国政府贡纳、海外领地售卖收入、强制捐赠等。??? 1530年，下院取代上院成为更重要的立法议院，它摄取有关事务的动议权，变得更有政治意识，对自身的特权和意愿更敏感，敢于批评和反对国王，而上院却逐渐趋于软弱。这时下院呈送国王的已不再是书面请求，而是按法令形式草拟的宫廷会议不能改动的法案，国王除同意与否外别无选择。??? 1628年查理一世被迫签署著名的《权利请愿书》，与《大宪章》(1215)、《宪章追认书》(1297)和以后的《权利法案》(1689)一起，构成了“非赞同毋纳税”的宪法原则基础。规定“从今后，非经议会法令认可与赞同，人们不应再被强制课征或提供礼品、借款、捐款、税收和协助税等。”??? 1690年议会成立第一个有现代意义的公共账户委员会(the Public Accounts of Committee)，要求财政必须建立详细和及时记录公共支出状况的制度。??? 1706年下院决议“除君主建议，本院不接受任何增加公共服务费用的提议。”1713年该原则成为永久立法，下院放弃支出动议权，以确保公共收入不致因下院的众议而分散。形成了现代议会与行政的相互制约关系，即议会只能通过压缩支出建议数来控制支出，增加支出权属于政府。??? 1780年《丹宁议案》(Dunnings Motion)规定除君主私人金库和秘密服务钱款外，所有公共账户(包括王室年俸账户)全部提交公共管理账户委员会。??? 1787年，议会通过《统一基金(1he Consolidated Fund)法》，统一基金是政府在英格兰银行的公共账户名称。法案规定自该年起政府的所有收入均应纳入