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中国现行土地管理体制 制度缺陷和改革思路 一、当前土地管理体制中存在的弊端 及其根源 土地管理体制涉及到两个方面的关 系：第一是纵向关系，即土地管理机构的 垂直关系（上下级关系及其职能界定）；第 二是横向关系，即土地管理与相关职能部 门，如规划、房产等部门的关系。现行的土 地管理体制在以上两个方面均存在着重 大制度缺陷。基于讨论的主题，本文重点 关注纵向关系。 现行的国土资源管理体制从纵向来 看，共有五级部门组成：中央政府设国土 资源部；省级政府设国土资源厅；地级政 府设市国土资源局；县、区级政府设县级 国土局；乡镇政府设乡镇国土管理所。 上下级国土管理部门之间主要是一 种业务和政策指导关系，某一级别行政区 国土部门的人事安排主要取决于地方政 府的意愿，上级国土部门只具有人事建议 权利和事后备案义务而不具有事前决定 权力。这种人事制度安排决定了基层（地 级市及以下）国土部门主要在执行对应级 别地方政府的政策意图，由此导致了上级 国土部门对下级国土部门的政策监督权 力虚置、业务指导职能的弱化和国土政策 执行过程中的严重扭曲。例如，县级国土 局常常对市级国土局的国土执法监督很 不以为然。其根源正是市级国土局对县级 国土局的人事任免没有决定权。!#年 初，中央政府决定在省级以下国土部门实 行垂直管理，其实质是从人事制度方面强 化上级国土部门对下级部门的管理职 权。但这只是一个过度性的制度安排，它 仍然没有触及体制问题的根源。如果省级 地方政府存在违反中央政府国土政策意 图的动机，中央政府如何进行监管？比如， 如果省级政府提出通过大规模的城市化 来加速地方经济发展的政策，必然会导致 行政区内各级基层政府加快城市扩张、圈 占耕地、盲目开发，这显然违背中央政府 的耕地保护、土地集约利用的政策意图。 因此，单独靠省级以下国土部门垂直管理 将难以形成有效约束，不完全垂直管理亦 非治本之策。 国土管理体制存在上述问题的根源 是什么呢？本文认为，其根源体现为两个 方面： 第一，地方政府混淆了两类所有制土 地的管理职能，造成国土政策的变形。从 土地所有权的法律性质上看，我国国土资 源部门管理的土地只有两类：一类是国有 土地，作为政府机构的国土部门承担两种 职能— ———所有者职能和管理者职能。另一 类是集体所有土地，作为政府机构，国土 部门只能根据法律的授权和公共利益的 需要，在充分尊重所有者权利的前提下行 使法定的管理职能。对这类土地进行管理 与国有土地管理的最大不同是，国土部门 不是土地所有者，政府管理这类土地只能 是一种政策性的管理，而不能把对国有土 地实施的“全权式”管理职能延伸至集体 土地管理领域；更不允许为了扩大国有土 地管理的范围而随意侵犯集体土地所有 权。目前的突出问题是，许多地方的国土 管理部门通过随意延伸国有土地管理职 能到集体土地管理领域，或假借公共利益 之名行侵犯集体土地产权之实。市、县两 级政府主要采用滥占集体土地的办法，如 借口城市建设的需要随意征用城乡过渡 地带的集体土地，搞商业性房地产开发。 乡镇级政府除了滥占集体土地以外，还大 量存在滥用国土管理职能的方式。乡镇级 的土地管理机构常常对农村区域的集体 耕地采用野蛮的、单一性的行政强制性管 理，实际上是误读了国土管理法规、混淆 了国有土地与集体土地管理的产权界限， 既扭曲了国土管理法规的政策意图，也严 重损害了集体所有者的产权利益。例如， 农村居民滥占宅基地、利用耕地烧制黏土 砖等行为，其实完全可以按照现行土地管 理法的有关规定，界定为破坏耕地罪等土 地违法、违规行为，按照法律授权由相应 机关给予相应的惩罚。由于基层国土管理 部门执法人员素质低下，再加上基层土地 所多属非财政供给单位，在收入的激励 下，具体的国土执法过程中常常是“以罚 为主”、“以罚代管”。 第二，两个有瑕疵的委托代理机制、 两个信息不对称与纵向国土管理无效。首 先看两个不完善的委托代理机制。一是国 有土地的委托代理机制，即全民所有土地 由中央政府代表全民享有所有者权利，但 是在实际管理过程中却委托给了地方政 府代为行使所有者和管理者双重职权。在 目前的国土管理体制下，随着土地使用权 交易市场化程度的提高，土地资产价值逐 渐显化并快速提高，土地资产经营不仅为 城市政府提供了巨额的建设资金，又为地 方政府官员利用现行土地法律的漏洞、利 用中央政府相对软弱的监管体制缺陷进 行寻租腐败提供了制度条件。因此，可以 说，中央政府将国有土地全权委托给地方 政府管理和经营其实是为地方政府“借地 生财”提供了充分的“制度激励”。在这种 制度结构下，由于中央政府手中没有直接 掌握土地资源，因而无法有效地调控土地 市场；中央政府与地方政府之间没有生成 一种土地收益分配的契约机制，同时又缺 乏对地方国土部门的人事控制权，