1143597865437-从公共管理视角关注“城中村”问题.docVIP

从公共管理视角关注“城中村”问题 　 武汉大学2002级MPA学员 余道勇 摘要：二十一世纪是城市化的世纪。随着城市的扩张，“城中村”应运而生。“城中村”是城市化进程的必然产物。“城中村”的出现导致城乡二元结构矛盾再度发生激烈的撞击，催生出一系列的公共管理方面问题。这些问题不仅仅是城市的规划和建设如何向“城中村”延伸与扩展的问题，更牵涉到包括社会保障、住房保障、消除贫困等在内的公共政策的设计和安排问题。本文从公共管理的视角分析了“城中村”现象同公共政策不配套之间的矛盾，提出了从住房保障制度、户籍制度改革、土地补偿机制、社会保险统筹、就业保障制度等公共政策领域解决“城中村”问题的思路和对策。 关键词：公共管理、“城中村”，公共政策、失地农民，社会保障 1 从一个案例引出对“城中村”问题的深入观察和深层思考 2004年6月初，湖北省某市开发区一块新开发的土地上，发生了一起群众斗殴事件，导致一死一伤的严重后果。斗殴的双方，一方是该开发区某村村民、这块土地的原使用者，另一方是这块土地上开发的商品房的住户。该市开发区在此征用村民土地进行房地产开发，村民在获得有限的土地补偿后，成为新一族城市边缘的失地无业农民，而他们的村庄也逐渐成为 “城中村”。这些村民经常有组织地到建设工地上强揽工程，导致村民同开发商、住户之间经常发生冲突，最终爆发了上面这场斗殴。这类事件恐怕在全国各地都不鲜见。我们并不想在此分析这个案例的民事和刑事责任，但是在这个案例的背后，透视出“城中村”失地农民同我国城市化进程中公共政策之间深层次的矛盾。我们看到，随着城市的扩张，大量的“城中村”应运而生，它既在城中，又是村庄，是城乡二元结构矛盾发生碰撞的前沿，催生出了一系列的公共管理和公共政策问题。谁来关注、怎么关注城市化进程中“城中村”问题，使“城中村”逐渐转变为“城中城”，使“城中村”失地农民不再为失去土地而失去依靠，并融为现代城市的一部分，实在应该成为公共管理者关注的焦点问题。 有关资料显示，改革开放的二十多年间，我国的城市数目由320个发展到662个，城市建成区面积由3.6万平方公里扩展到9万多平方公里[]。依据权威部门的调查，每征用一亩耕地大约造成1.4个农民失去土地。从1987年到2001年间，我国已经产生了多达3400万的“城中村”失地农民；据估计，到2020年，这个数字将达到7800万以上[]。在武汉、广州、深圳、珠海等大城市，“城中村”问题正日益成为城市发展的“心病”，引起了城市经营管理者的高度重视。武汉市市长李宪生说“城中村”问题“已经成为城市发展的‘毒瘤’，对城市的管理、城市的可持续发展都造成了极大的威胁”。 大量的“城中村”失地农民的产生，催生了一系列的社会问题。这些“城中村”居民，既不能称为城市居民，也不是真正意义上的农民，他们是失去了土地的农民。他们没有了赖以生存的土地，也没有城市居民所享有的城市社会保障制度，他们既保留着原有的村级集体经济管理体制，又要在城市的与乡村的夹缝中求得生存。于是出现了村民“抢种”楼房不种粮的现象，严重破坏了城市总体规划[]；还有的村民，其土地被征用后，融入城市盲流中，对在其原有土地上进行建设的项目强揽工程、强买强卖，甚至发生斗殴和人命案件，导致工农关系紧张，造成社会不稳定；许多农民因征地得不到合理的补偿而集体上访，导致堵门堵路的事情常有发生，破坏了社会正常生活和工作秩序。据报载，从1999年至2003年底，浙江省被征地农民已经超过200万人，每年因征地引起的信访案件有上百件。 越来越多的城市周边农村被包围进了城市形成“城中村”，也就带来了越来越多的失地农民。城市建设者们一方面以所谓宏伟的规划描绘着城市发展的蓝图，一方面忽视这些被征用土地的农民的生存和发展问题，只关心城市的发展、土地的征用问题，却把失地农民的需要等同于用行政命令强加给他们的征地补偿费。这无疑是社会公共管理过程中的一个误区。“城中村”问题的实质不是村庄的整体迁移和改造，而是被融入城市中的“非市民”待遇的村民的生存和发展需要同公共政策的不配套之间的矛盾，不解决好“城中村”失地农民的长远生计问题，不设计和实施有利于“城中村”失地农民的公共政策，就不能从根本上解决好“城中村”问题。 2 公共管理视角下的“城中村”问题 我们从公共管理的概念说起。虽然给公共管理下一个统一的定义比较困难，但是作为农业社会向工业社会转型过程中的一种新的社会治理模式和必然结果，我们不妨对公共管理进行以下的表述：公共管理是基于市场失灵或缺陷的存在，由国家、政府及其他公共组织对涉及公众利益的公共事务的管理、服务活动，是公共部门运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学、系统科学等学科理论和方法进行的社会治理行为[]。 在城市化进程中，农民的土地被征用，土地对农民的养育功能转