从汲取型政权到_悬浮型_政权_税费改革对国家与农民关系之影响.pdfVIP

从汲取型政权到“悬浮型”政权 ———税费改革对国家与农民关系之影响 周飞舟 提要 :本文试图通过分析政府行为来观察国家 —农民关系的转变 。通过 对税费改革过程中政府间财政关系的考察 ,发现过去一直依靠从农村收取税 费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付 。在这个转变过程中 ,基 层政府的行为模式也在发生改变 ,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为 “跑钱”和借债 。在这种形势下 ,基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更 为松散的“悬浮型”。 关键词 :税费改革 　国家 —农民关系 　地方财政 一 、导论 :新世纪国家和农民的关系 ( ) 对国家政治制度的探讨不外乎这样几个大的内容 : 1 权力的分散 和集中 ,即皇权和政府权力 、中央和地方的关系 ; (2) 官员的选拔 、晋升 等人事制度 ; (3) 财政和赋税制度 。其中前两项内容主要涉及到政府 “内部”的关系 ,而第三项则涉及到政府和百姓的关系 ,涉及到政权的经 济政治运作基础以及合法性 。 就中国的历代政治而言 , 国家和农民的关系一直是一个主要论题 。 “水能载舟 、亦能覆舟”是统治者的警训 ,轻徭薄赋是统治者的理想 。国 家政权要正常运作 ,税赋是其基础 ,财政是其血脉 。在以农业为主的国 家 ,农业税收是国家财政收入的主要来源 。一般而言 ,地广人众的政权 所需的税率相对较低 。中国传统社会的田赋税率就一直保持在一个较 低水平 ,战国时期的理想是什税一 ,西汉时期是三十税一 ,唐代曾低至 　本文是国家社会科学基金项 目的部分研究成果 ,并感谢世界银行、财政部的协助 。在写 作过程中,应星 、谢桂华 、渠敬东等提出了非常有价值的意见 ,在此一并致谢 。文章中的 谬误和纰漏由作者负责 。 1 社会学研究 　2006. 3 四十税一 。新中国建国以后的农业税率也一直非常低 。2002 年税费 改革以前 ,农业税税率约在 3 - 4 %左右 ,基本上也是三十税一的水平 。 但是 , 田赋或农业税并不是国家从农民身上征收的全部收入 。除 了田赋 ,农民还经常承担各种各样的“苛捐杂税”、“摊款”、“加派”和徭 役 ,用今天的语言来表述 ,就是各种“集资收费”、“义务工”等等 ,我们现 在一般称其为“农民负担”。农民负担的高低与农业税不同 ,它随着国 家政治形势的变化而剧烈起伏 。一般而言 ,在历朝建立初期 ,政治相对 清明 ,农民负担较低 ,而在后期则各种杂税滋生 。在许多时期 ,这些负 担会远远高出农业税 ,农民往往不堪重负 。而历代一些著名的财政和 税赋改革就是针对这些负担展开的 ,例如明代的“一条鞭法”、清代的 “摊丁入亩”和“火耗归公”。 新中国建立以来 , 国家和农民的关系经历了一个复杂的变化过程 。 解放初期通过土地改革平均地权 ,50 年代中期国家又通过合作化运动 将农民的土地收归集体所有 ,而在 80 年代初期 ,通过实行“包产到户”, 将土地的使用权和收益权又分配到农民手中。在这段历史时期 ,虽然 政府一直实行低农业税率 ,但是 自 1953 年实行粮食统购统销制度起 , ( ) 农民必须以统一的粮食价格 低于粮食市场价格 将粮食出售给国家 , 这实际上是一种隐性的农民负担 。据有的学者估计 ,1953 年到 1985 年 , 国家利用粮食统购统销制度从农民手中得到的额外收入约在 6000 - 8000 亿元左右 。90 年代中期以后 ,虽然粮食的定购制度被实际上取 消 ,但是各种“集资收费”增长迅速 ,远远高于农民所要交纳的农业税 。 到税费改革前夕 ,全国农民直接承担的税费负担总额约 1200 - 1500 亿 元左右 ,其中农业税收总额