省制变迁与政治发展（1912－1928）.pdf

摘 要 中国历史上，省制肇始于元代的“行中书省”，历经明清两代，发生了许多 变化。但是清末民初，省的地位和性质却发生了重大的变化。省制作为中央与 地方关系的主要载体成为政治领域最为棘手的问题，并且对近代中国的政治产 生了深刻的影响。 关于中央与地方的关系，中国历史上有内重外轻、内轻外重的说法；抱怨内 重外轻者多想望封建制，担忧内轻外重者则多主张郡县制。所以清末民初中央 与地方关系之集权与分权之争，似乎是一个古已有之的问题。但是就民初的省 制之争来看，这一问题与清末督抚专权尤其是地方政治势力兴起有很大关联。 清朝的中央政府在危机中将权力逐渐地下放给了地方势力，客观上使得他们获 得了对抗中央的政治资本及实际能力。但是中央政府一旦渡过眼前的危机，就 会发现地方势力太强而采取集权措施。这时具有自身利益的地方势力显然会反 抗，但是反抗的方式和强度则不同于以往的历史经验。其一，随着新经济的发 展及财权掌控，地方势力积累了较为坚实的物质基础，有实力对抗中央；其二， 随着西学东渐，西方的政治理论尤其是地方分权的思想被介绍到中国，使其传 统的地方分权诉求获得了合法性。在进一步的斗争中，他们要求政治参与制度 化，各省咨议局成为其维护自身利益的合法渠道。但是由于中央政府缺乏诚意、 贻误时机，在革命的氛围中，各省以宣布 “独立”方式与中央脱离了关系，中 央与地方关系彻底崩溃了。 中华民国正是在这一历史背景下建立的，国家在制度建设时面临的首要问题 就是重建中央与地方关系即省制。基于此本论文旨在分析 1912－1928 年省制的 设计原则、内容和特点，并在此基础上揭示当时政治的本质问题，分析省制对 这一问题解决的结果以及对政治发展的影响，并得出应该汲取的历史教训。 论文的第一章从纵向方面即宪法与组织法层面，初步透视制度供给者即中央 政府制度设计的基本原则。政治理论中，宪法处理中央与地方关系一般有三种 原则及方式：一是中央权力有限，地方权力无限，故中央权力列举于宪法，而 地方权力则概括于宪法。二是中央权力和地方权力都是有限的，分别列于宪法 之中；三是中央权力无限，地方权力有限，即中央权力概括于宪法，而地方权 1 力则列举于宪法或其他法律之中。通过分析 1912－1928 年的宪法，我们可以发 现中央政府处理省制问题的原则和方式。1911 年 10 月 13 日的《中华民国临时 政府组织大纲》虽然没有明确规定中央与地方关系，但是“临时大总统、副总 统由各省都督府代表选举之”以及“参议院未成立以前，暂由各省都督府代表 会议行其职权”这两条规定显然体现了各省主张积极的地方权力的政治取向。 1912 年 3 月 11 日的《中华民国临时约法》、1913 年 10 月 31 日由国会宪法起草 委员会拟定的《中华民国宪法草案》以及 1914 年 5 月 1 日的《中华民国约法》 中均没有关于地方制度的规定，由此可见当时采取中央权力无限、地方权力有 限的原则，表明中央政府中央集权的政治意志。而 1923 年 10 月 10 日公布的《中 华民国宪法》采取中央权力与地方权力均有限的原则，将两者分别列举其中， 但是由于贿选这部宪法实际没有起到什么作用。由此看来中央集权是主要的原 则。 在组织法层面中央政府则也采取了中央集权的原则。就省立法制度而言，中 央政府显然采取消极主义，限制省议会的权力。就省行政制度而言，中央政府 采取积极主义策略。虽行政长官的名称几经变化，但其由大总统任命始终没有 变化；而且制度安排倾向于将主要的政治权力集中于行政长官手中。就省军政 制度而言，试图将军权收归中央。就司法制度而言，裁撤地方审判厅等，使法 官独立审判失去了组织的依靠。这一正一反两手措施充分体现了中央过度集权 的意图。 第二章从横向上对省制的各部分内容做了详细的阐述，展示了各自之间的关 系，揭示出省制横向上的设计原则。具体地说，相较与省行政长官省议会的权 力既是相对独立的又是不完整的和不充分的。相较于省军政长官，省行政长官 在制度设计上是强势的，但是事实是弱势的。就司法制度而言，省级审判机关 的大量裁撤致使其职权旁落，成为省制中最弱的一个环节。所有这些方面结合 起来说明了省制的最初设计是中央集权取向的。期间的妥协正好说明中央过度 集权的设计原则不符合现实政治。 第三章首先交代了省制问题产生的背景，暨督抚专