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中国电信业政府管制研究 摘 要 众所周知，电信同电力、铁路运输、自来水及燃气供应等基础设施产业一 样，属自然垄断行业。又由于电信业的网络建设、投资和生产经营方式不同于 一般商业，具有高度复杂的技术性和外在效应的独特性，因而成为各国政府管 制的重点。电信管制成为政府实现社会福利最大化、抑制或消除“市场失灵” 必不可少的手段。不同的管制取向对电信业发展带来的经济或社会的影响不同。 近十年来，中国电信业取得了举世瞩目的成就，已成为带动国民经济增长 的支柱产业，对于促进社会进步和人民生活质量提高发挥着重要作用。然而， 在电信市场繁荣的景象下，也暴露出电信立法不完善、互联互通通而不畅、网 络信息安全面临威胁、电信用户权益受损、普遍服务进展缓慢、电信资费频繁 下调电信用户却不满足等社会热点问题。为促进电信市场持续、健康发展，梳 理分析当前我国电信业管制实践中的问题，就下一步管制策略进行探讨性研究 具有不言而喻的意义。 本文主要采用文献研究、比较研究和实证研究的方法，重在结合作者近十 年的电信业管制实践，对当前电信管制中在互联互通、电信服务、互联网信息 安全、普遍服务、增值业务管理、电信资费管理等方面的主要问题进行梳理分 析，借鉴国外电信管制经验，探索未来电信管制政策的着力点。 本文重点梳理分析了当前管制中的主要问题：其一，互联互通成为双刃剑。 由于立法不到位，缺少监管手段，以及网间结算不合理等原因，一方面互联互 通为市场带来了规模效益，另一方面互联互通又被主导企业用作遏制竞争对手 发展的手段。其二，用户权益得不到有效保护。电信用户消费除了与用户自身 因素有关外，还受电信企业的引导，特别是当前管制法律不完善，企业社会责 任缺失，造成诱导消费、强行定制、资费不透明等成为用户投诉的焦点问题。 其三，普遍服务举步维艰。我国尚未设立电信普遍服务基金制度，缺少完善的 普遍服务成本核算体系，“村通工程”陷入任务分配困境，纵深推进难度加大， 1 中国电信业政府管制研究 带来“数字鸿沟”加剧。其四，互联网信息安全危机四伏。当今社会对互联网 依赖程度越来越高，但社会对互联网信息安全问题重视不够，现行的相关法规 亟待梳理和完善。其五，增值电信业务管制进退两难。一方面，增值电信业务 同构性强，缺乏创新机制，产业链各方协调能力差，市场发展受阻。另一方面， 缺少有效管制手段，对违规处罚力度小不具有威慑力，增值电信企业违规经营 问题突出。其六，电信资费管理放不开手脚。电信资费管制法律体系不健全， 尚未建立成本定价模型，恶性价格战和名目繁多的“套餐”导致用户不满。 最后，本文在简要介绍了国外一些典型国家的电信管制经验基础上，创造 性地提出整合社会资源，借助社会力量实现管制目标的设想，进而指出了下一 步电信管制策略：针对管制中法律依据不足、电信经营中的企业责任缺失和市 场竞争中的不理性问题，提出完善立法，构建适应市场发展的法律体系，加强 竞争行为监管，建立基于成本的网间结算体系，改革电信业务分类制度，逐步 放松市场准入管制，进一步推进资费管理方式改革，建立增值业务分级管理机 制，强化企业社会责任，完善信用管理等一系列刚柔相济的管制措施。在促进 企业提升电信服务水平方面，建议进一步加强服务质量监管，确立用户申诉受 理机构的法律地位，保证用户享有充分信息。为促进社会和谐发展，加快普遍 服务制度建设，提出完善农村通信与普遍服务的配套政策、推动农村信息通信 技术与业务创新。 本文通过研究，得出以下结论：中国电信业管制应在“以人为本”的管制 理念之下，完善立法，对不同的管制内容选择适当的管制模式，提高管制的有 效性，借助社会各部门和中介机构力量，发挥社会监督作用，方可实现既满足 电信市场的发展要求，亦符合社会福利最大化的管制目标。 电信业；政府管制；研究 2 中国电信业政府管制研究