我国土地制度改革的顶层和系统设计.pdfVIP

经济纵横 ·2013年第7期 我国土地制度改革的顶层和系统设计 蔡继明 (清华大学政治经济学研究中心，北京 100084) 摘要 ：现行土地征收制度的征地范围较大、补偿标准较低 ，堵塞了农 民获得土地财产收入 的源泉，致 使农民没有分享到-y-_,lk4~、城市化带来的土地增值的福利。应对土地制度改革进行顶层和系统设计，修 改完善相关法律、法规和政策，完善土地制度。在坚持产权主体地位、确保土地权益不受侵害、非公益性 用地通过市场公平交易等原则的基础上，完善农村土地征收补偿条例。汲取若干土地制度改革试点的 经验，对城中村改造与小产权房进行综合治理，尊重农民自主城市化，国有宅基地使用无偿续期。 关键词：土地制度 ；改革；顶层设计 中图分类号 ：F321．1 文献标识码 ：A 文章编号：1007—7685(2013)07—0018—04 我国土地制度改革涉及到农村土地征收补偿 农民获得土地财产收入 的源泉，使农 民没有分享 标准的确定，也涉及到征地原则及范围的限定，还 到工业化、城市化带来的土地增值的福利。 涉及到对相关法律法规及政府有关政策的完善。 二、土地制度改革的顶层和系统设计 目前，相关改革进展缓慢或停滞不前。土地制度 (一)对宪法中关于土地制度的相关规定进 的改革牵一发而动全身，必须做 出顶层和系统设 行修订或解释 计。 一 方面，《中华人民共和国宪法》(以下简称 一 、 现行土地征收制度存在 的主要问题 《宪法》)规定城市的土地归国家所有，农村的土 现行土地征收制度的征地范围较大，补偿标 地归农民集体所有。这就意味着凡是城市化和工 准较低。按照现行的 《中华人 民共和国土地管理 业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还 法》，只要列入城市规划和城市建设需要 占用的 是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行 农村土地，无论是出于公共利益的需要还是非公 为(即把农村集体所有的土地转变为 国有土地) 共利益的需要，一律通过行政性征地方式把农村 来满足。另一方面，《宪法》又强调，国家只有出 集体土地变成城市国有土地。由于一些地区征地 于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。 范围较大、征地补偿 (按土地农业用途补偿)较 很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规 低、安置不到位等问题，农民利益受损。即使是农 定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要 村集体建设用地，也只能用于乡办村办企业、农村 求。 公共设施建设和农民自住房建设，而要用于商业 要消除上述问题，必须在坚持公益性征地原 开发或转变为城市建设用地，必须通过行政方式 则(这是市场经济国家通行的一般原则)的前提 首先变成国有土地，这就造成农村集体建设用地 下，允许城市国有土地和集体所有土地并存，从而 与城市国有建设用地同地不同权、不同价，堵塞了 在禁止非公益性征地的同时，允许农村集体建设 收稿 日期：2013—03—20 作者简介：蔡继明(1956一)，男，河北唐山人 ，清华大学政治经济学研究中心主任、教授。 一 l8 一 经济纵横 ·2013年第 7期 用地进入市场，建立城乡统一的建设用地市场。 业使用，这丝毫没有改变国有土地的性质。问题 正如中共十七届三中全会通过的 《中共中央关于 是为什么集体所有的宅基地(或更一般地建设用 推进农村改革发展若干重大问题的决定》所指出 地)不能有偿转让给集体所有制成员以外的个人 的：“改革征地制度，严格界