制度变迁、土地财政与外延式城市扩张——一个解释我国城市化和产业结构虚高现象的新视角.pdfVIP

社 会 科 学 研 究 2013．1 制度变迁、土地财政与外延式城市扩张 一 个解释我国城市化和产业结构虚高现象的新视角 郭志勇 顾乃华 [摘要] 分税制改革后地方政府面临的财政压力加大是土地财政兴起的重要诱 因：1978 年以来所实施的以 “有偿、可转让、有限期使用”为主要特征的城市土地制度变革，在将市 场机制引入土地资源配置的同时，也为 “土地财政”的出现提供 了土壤；土地财政是导致城 市化虚高和产业结构虚高的重要因素。在以经济增长为考核导向的激励约束下，作为城镇建设 土地所有者、供给者与垄断者 “三位一体”的政府，倾向于通过选择倾斜发展富含地方财政 收入的房地产等服务业，扩大土地收益和放大土地在宏观方面的增长功能。 [关键词] 制度变迁；土地财政 ；外延式城市扩张；产业结构虚高 [中图分类号]F121．3；F291．1 (文献标识码]A [文章编号]1000—4769 (2013)O1—0008—07 在产业结构演进方面 ，整体而言 ，改革开放 一 、 引言 以来经历 了 “二 、一 、三 ”到 “二 、三 、一 ” 的 在我 国经济高速增长奇迹背后能清晰地看到 转变 。从 1978—1990年代初期 ，第二产业 比重一 城市化提升和产业 结构调整 的双重身影 。1978— 直呈现下降态 势 。1992年开始 ，第二产业 比重 由 1998年 ，我 国城 市 化提 高 了 15．43个 百 分 点 ； 降转升 ，并一直 维持 到 “十一 五 ”，在此期 间 ， 1998—2010年 ，城市化 提高 了 16．6个百 分 点。 工业始 终扮演 着 经济 增 长 第 一推 动力 的角 色。第 2008年 ，我 国共有地级及 以上城市 287座 ，平均 三产业 比重在 1985年首度超过第一产业 ，但在此 每个城 市建成 区面积 55．4平方公里 ，城 市建设用 后 的多年里一直徘徊不前 ，直到近 几年 ，第三产 地面积 59．8平方公里 ，分别 比2005年增加 6．2、 业 比重才有所提高 。以往 的研 究在对待二三产业 11．7平方 公里 ，平均每年扩 张 2．1、3．9平 方 公 比重 问题上 ，相关观 点存在非常大 的差异 。 目前 里 …。引起我们 注意 的是 ，我 国的城 市扩 张是典 就整体而言 ，学术界主要有 “滞后说 ”、 “正常 型的外延 式拓 展 ，不仅 大大 降低 了城 市容 积率 说 ”、 “虚假说 ”三派观点。 “滞后说 ”认为 ，服 (2005年仅为 0．33，而 国外一些城市高达 2．0)， 务业 的增长速度一直低于 同期工业和整个经济增 同时并没有带来 同步 的人 口城市化 。简言之 ，这 速 ，显示一种产业结构 的逆 向变化 ； “正常说 ” 是一种虚高的城市化 。 认为 ，我 国服务业 比重低 于世界平均水平甚 至低 [基金项目]国家社会科学基金项目 “服务业发展与城市群演进的互动机制研究”(11BJE063) [作者简介]郭志勇，暨南大学产业经济研究院博士研究生； 顾乃华，暨南大学产业经济研究院研究员，博士生导师，广东广州 510632。 · 8 · 收人 国家 的平均水平 ，乃是我 国所处发展 阶段 的 政集 中体制 。这种体制具 有如下三 方面特征 ： 正常现象 ； “虚假说 ”认为 ，统计低估 因素是造 从覆盖范 围而言 ，属于 国有制财政 ；从财政待遇 成我 国服务业 比重低 的一个重要原因。我们认为 ， 差异收入 角度而言，属于城市财政 ；从财政使用 按整体服务业 比重指标评 价我 国服务业发 展是否 的主要领域 和方 向而言，属于生产建设财政 。一 滞后所蕴含 的政策是有 限的甚至是误导 的，应该 般认为 ，