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168 论公共行政 的困境及其 出路 杨 华 (温州医学院 人文与管理学院，浙江 温州 325035) 摘要：20世纪后期，人类进入了一个全球化和后工业社会的历史转型过程中，这向公共行政提 出了严峻 的挑战，使其陷入了困境。传统的公共行政模式在处理迅速增长的新的社会问题方面显得无能为力。2O世纪 8O年代以来，一场全球性的持续的行政改革运动表现出走出公共行政困境的努力，但是一直不甚成功。尽管 行政改革在改善政府的公共服务供给能力方面取得 了很大进步，却并没有使公共行政走出困境。进入21世 纪，中国政府确立了服务型政府建设的目标，这是一项正确的历史选择，只有在服务型政府及其德治建设中， 才能建立起适应后工业社会要求的公共行政模式，才能走出公共行政当前的困境。 关键词：公共行政；困境；行政改革；服务型政府；德治 中图分类号：13035 文献标识码：A 文章编号：0257—0246 (2009)12-0168-08 整个20世纪，政府的组织结构以及运行机制所从属的是马克斯 -韦伯的官僚制设计原则，在管 理理念上虽然经历了从 自由放任到凯恩斯主义再到新 自由主义的摆动，却一直没有从根本上解决诸如 “滞胀”并行、失业率高、管理成本上升、政府信任危机以及腐败等一系列问题。虽然20世纪80年 代开始各国政府都谋求改革的途径去解决这些问题，但所取得的成效都是暂时性的。而在这一过程 中，人类历史又出现了新的转折，特别是全球化在世界范围内所造成的开放性格局，使原先在有限开 放条件下生成的官僚制以及各种政府管理方式都陷入了困境。这样一来，政府实际上陷入了已有的问 题尚未得到根本性的解决却又出现了新的问题的局面，感受到一种强烈的变革要求。而变革的出路， 应当是在根本性的意义上对全新的制度和治理方式的寻求。 一 、 陷入困境的公共行政 一 般而言，社会处在一个不断发展的过程中，政府也需要通过 自身的变革去适应社会发展的要 求，没有一种固定不变的政府模式，也没有一种普遍适应的管理方式、方法。但是，由于政府运行中 极易生成惯性，所以，社会发展的新形势往往置政府于某种困境之中。当前政府所面临的困境就是由 于这种原因而产生的。 从20世纪60年代开始，信息技术的发展就 已经引起 了广泛关注，到了 1970年代后期，人们惊 呼信息革命的到来。进入21世纪，信息技术的发展呈现出加速的态势，互联网使信息成百倍、千倍 地增长，政府被曝晒在无疆界的公众面前。有学者说，我们已经被置入一个 “透明”社会中。其实， 这种 “透明”的社会特征在政府这里表现得尤其明显，在今天，政府已经很难再遮掩什么了，即使 它的所谓遮掩取得了一时的成功，很快就会发现它为这种遮掩所付出的代价是极其昂贵的。同时，社 会的个性化需求迅速增长，政府已经无法像原先那样根据一般性、普适性的规则去满足普遍的个性化 需求，在这种普遍的个性化需求面前，政府总是显得 “顾得了东，就顾不了西”。 与信息技术的发展相伴生的是全球化浪潮。在20世纪70年代，全球化还主要表现为经济全球 作者简介：杨华，温州医学院人文与管理学院书记，副院长，教授，研究方向：行政哲学。 论公共行政 的困境及其 出路 l69 化，即主要在三个层面上表现出全球一体化的性状：一是在贸易领域，即全球范围内商品和服务的流 动速度不断加快；二是在生产领域，即以跨国公司为载体的外国直接投资大幅度增长；三是在金融领 域，即资本流动的量和速度都史无前例地大幅增长。然而，随着全球化的深入，学者们已经认识到， 全球化已经不仅仅是一种经济现象，同时也是一种文化和政治现象，它 “不是一个孤立、统一的现 象，相反，它是各种过程与活动的综合症”①。全球化向各国政府提出了新的挑战，原先那种致力于 一 国内部事务的政府及其公共行政已经不再适应新的形势，不仅仅一个国家的中央政府 ，甚至它的地 方政府也需要在全方位的开放性中进行决策和开展行政管理活动。最为根本的是，近代以来作为人类 进步成就之一的民族国家这一形式正在受到挑战。UECD的研究报告 (1996年)认为，民族国家的 主权正在受到削弱。有的学者甚至认为，全球化将使一国内部的政治统治失效，使国家变得无足轻 重，使民族国家走向终结。