构建开放性的政府服务过程：一个理论考察.pdfVIP

《学术界》(月刊) 总第160期，2011．9 · 学科前沿 · ACADEMICS No．9Sep．2011 构建开放性的政府服务过程 ：一个理论考察 。 胡重明 (复旦大学 国际关系与公共事务学院 ，上海 200433) [摘 要]传统政府服务过程处于一个相对封闭的系统内。这种封闭性的政府服 务过程具有垄断性、单向性、内部性等特征 ，对公共行政的效率性和民主性两大 目标的 达成造成 了障碍。作为对传统公共行政理论 的批判和超越 ，当代公共行政理论从 系统 论和生态观的角度出发，对政府服务过程的各个环节做 出了修正和改进，为构建开放性 的政府服务过程提供了思路。然而，不论是管理路径，还是政治路径，都遭遇了理论与 实践的困境。为了构建更为开放性的政府服务过程，必须在运用理性逻辑 以获得资源 有效利用的同时，充分尊重系统运行的 自然规律，实现各主体间的良性互动。 [关键词]政府服务过程；开放性；公共行政理论；系统 一 般认为，政府服务的过程关涉政府生产和提供公共服务的一系列活动与 程序，以及它们的组织与制度基础。若从政府服务过程的各个环节来看，则包括 了 “民众的服务需求表达以及政府的综合分析、政府的服务决策、政府服务的执 行”…等等。但是，政府服务过程能否仅仅是一台遵循既定规则，有序运转的 “理性机器”?这个问题不但指涉公共服务有效性的限度，而且直接对政府服务 过程的 “封闭逻辑”提出了质疑。近些年，“政府如何提供公共服务”成为学界论 者所讨论的热点。其焦点在于：如何实现政府服务过程的开放性? 自20世纪下 半叶以来，系统论和生态观已经深刻地影响公共行政与公共服务的理论和实践。 以社会系统学派、系统管理学派、行政生态学派为代表的一些思想不断涌现，之 后各种公共行政理论流派继续传承和发扬。其主要特征在于：将权变观和系统 作者简介：胡重明，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生，主要从事服务型政 府、公共行政理论等方面的研究。 一 72 — 构建开放性的政府服务过程 ：一个理论考察 观引入公共行政领域，主张政府行政更多地考虑其与所处环境之间的互动关系， 强调政府在动态的行政过程 中对多元因素和复杂问题做出适时、灵活的应 对。[2这一理论的兴起与发展无疑回应了实践中对构建更为开放性的政府服务 过程的期许。然而，从传统公共行政理论到当代各种公共行政思想与流派的努 力，开放性政府服务过程的建构是否已经达到预期的效果?显然，这个问题不但 关系到构建开放性政府服务过程的可能性，而且将深刻影响当代公共行政理论 的发展路向。本文即将对此做出回应。 一 、 传统政府服务过程：假设、特征与困境 公共服务是政府公共行政最为主要的职能之一，甚至有学者认为公共行政 本质上就是一种公共服务的制度安排。在公共行政的发展史上，公共行政系统 的运行过程始终影响着政府能否有效地提供公共服务，以实现回应公众的目标。 而在传统公共行政系统的运行过程中，有几个关键性的因素构成了公共服务提 供和政府行政管理的基本预设和条件。 首先是 “政治一行政”的二分。政治和行政的二分促成了现代行政学的诞 生。威尔逊、古德诺等人主张行政应当从政治中脱离出来 ，在行政过程中应当尽 量避免来 自利益集团、党派等政治因素的影响和干预。其支持者呼吁公共行政 是一个理性的高效运作的过程，必须坚持 “价值中立”的原则。从方法论上，这 种取向进一步导致了实证分析、自然科学的研究方法等在行政学领域的兴起，一 改过去规范主义的政治学取 向的研究范式。 第二是科层制。从公共组织的角度来看，理性科层制或称官僚制以其精确 的权责界定，颇具权威性的层级体系，以及决策、指令与沟通的内部垂直化等严 密的制度设计使得 “科层组织可以在形式合理性和工具合理性的原则下，充分 体现其超越于任何组织形态的 纯‘技术的优势’