流域管理的“大部制”及立法研究.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 流域管理的“大部制”及立法研究 韩晶 （武汉大学环境法研究所，武汉 430072 ） 摘要：我国现行的流域管理体制中存在着流域机构层次不清、地位不明确等诸多问题。针对这些问题， 笔者提出借助“大部制” 改革的思想对现行流域管理体制进行改革，并在此基础上对流域立法予以完善。 关键词：大部制 流域管理体制 流域立法 所谓“大部制”，又称为“大部门体制”，是指将行政管理系统中职能相近、管辖领域相关的部门 进行归并重组的行政管理体制的整合过程，其首要目标是实现政府职能的有机统一。“大部制”改革 所要解决的是在我国行政管理中普遍存在的问题，这其中当然也包括近几年被学界所广泛关注的流 域管理体制问题。本文试图借助“大部制” 的改革思想对我国的流域管理体制进行重新整合，并针对 现行流域立法提出进一步完善的建议。 一、我国流域管理体制的现状及存在的问题 （一）我国流域管理体制的现状 1．设置了专门的流域管理机构。根据《水法》的有关规定，我国境内的流域被划分为三级： 一级流域，是指国家确定的重要江河、湖泊，包括黄河、长江、松花江、珠江、淮河、海河、辽河 和太湖流域；二级流域，是指跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊；除此之外的其他江河、湖 泊被划分为三级流域。对于一级流域，《水法》规定，除由国务院水行政部门进行统一的管理和监 督之外，还设置专门的流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政 主管部门授予的水资源管理和监督职责，如长江水利委员会、黄河水利委员会和太湖流域管理局等。 2 ．流域管理机构的法律地位明确。我国从建国之初设立“长江水利委员会”作为水利部的直属 事业机关，负责办理长江流域的水利事业开始，发展到今天已经建立起由国务院水利部统一领导， 长江水利委员会等七大流域管理机构分工负责的流域管理综合模式。经过近五十年的发展，各大流 域管理机构被定位为“具有行政职能的事业单位”，其性质为国务院水利部的派出机构，代表水利部 在各大流域行使水行政主管职责。 3 ．流域管理机构的管理职能多样。我国流域管理机构的水行政管理职能涉及防洪、水资源、 水工程管理和水文、勘测、规划、设计、施工、科研及水利水电经营管理等各个方面，并在强调对 重要江河、湖泊进行管理的同时还注重全流域的职能覆盖。随着流域治理开发步伐的加快，流域管 理机构的水行政管理职能逐步得到加强。从管理国家的水利投资计划，管理取水许可、水量分配及 水资源保护和水土保持，到调处省际间水事纠纷等，流域管理机构水行政管理职能的范围和领域在 不断拓宽，管理力度在不断加大，管理水平也在逐步提高。[1] （二）我国流域管理体制中存在的问题 我国各大流域由于受自然地理条件和特定社会环境的影响，客观上需要开展流域的综合管理。 但从现有流域管理的实际进程和效果来看，还存在着诸多问题，主要表现为流域管理体制不顺。 1．流域管理机构层次不清易引起人们认识的混乱。《水法》第 12 条第 2 款明确规定在对一级 流域设立流域管理机构并赋予其相应职责。而对于二、三级流域《水法》并未明确流域管理机构的 设立，但却在第 17 条第 1 款中规定了二级流域流域管理机构的相关职能，如此规定尤显突兀，也 容易造成人们的认识不清。 2 ．流域管理机构地位不明确导致其管理能力和行政权威性受到影响。流域管理机构仅作为水 利部的派出机构，导致其议事及综合协调能力难以发挥作用。在实际工作中，有些地区和部门仅仅 将流域管理机构视为附属于水利部的技术服务性事业单位，这也大大削弱了流域管理机构的行政权 威性。 3 ．部门管理与地方行政区域管理相结合的管理体制不利于流域管理职权的统一行使。流域管 理不仅要发挥区域的积极作用，还要引导区域发展符合流域整体的发展目标，此外，流域管理体制 必须能够有效规制和平衡流域内各种水资源开发主体的行为和利益要求，而目前分散的流域管理体 制显然难以胜任。 中 国 法 学 会 环 境 资 源 法 学 研 究 会 97 China Law Society Association