论立法的可持续发展影响评估——以我国流域立法为例.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 论立法的可持续发展影响评估 —— 以我国流域立法为例 刘惠荣 杨凡 （中国海洋大学法政学院，山东青岛266100 ） 摘要:在我国，可持续发展已成为指导立法的理念，并引发对立法变革的需求。建立可持续发展影响评估 制度，将可持续发展的理念引入立法评估，以可持续发展为目标规范地方立法评估，并将其纳入立法程 序之中，最终实现建立一套朝向可持续发展的法律体系的目标。我国水资源紧缺、洪涝灾害及水体污染 严重，特大流域灾害性事件时有发生，已经成为制约我国社会经济可持续发展和构建和谐社会的瓶颈， 本文以我国现行的与流域相关的国家立法为例，用可持续发展的理念对其进行评估，使之能够为实现流 域的可持续发展提供更好的法律支持。 关键词：可持续发展 立法的可持续发展影响评估 流域立法 一、可持续发展对我国立法理念的影响 德国法学家耶林指出：“法律乃人类意志的产物，有一定的目的，受目的支配。”从法哲学的角 度出发，任何一个部门法，其立法目的都包含了两个方面的含义：一是主导法的形成、实现与之相 关者拟依靠制定法律而达成的实际目的，即学理上所谓“动机上的法的目的” 。二是需要依靠法来实 现的基本价值和法的基本使命，法理学界通常称之为法的理念、法的价值。1在当代中国急剧迅猛 的社会变迁过程中，社会主义市场经济体制下成文法体系的构建问题一直是人们关注的焦点之一， 或者说立法是“对社会影响最有力、最直接、最深远的社会活动” 。2 立法理念属于比立法原理更高 的范畴，它统摄着立法原理以及具体立法的指导思想。 我国是成文法系的国家，与其他大陆法系国家有着基本相同的信念，即人类理性具有不容置疑 的能力，能够通过演绎分析对复杂的社会生活进行充分合理的认识，所以立法者通过理性认识能够 制定出合理地广泛调整社会生活各领域的法律法典。立法的演进及其特点与立法所处的社会历史环 境息息相关，近年中国立法从过去的被动、经验型立法逐步转变为主动、理性设计型立法。改革开 放 20 多年的发展，在基本上解决温饱的同时，主要经济总量指标在世界排位跨越式上升。但与此 同时，也加剧了环境压力、差距、失衡与矛盾等诸多社会矛盾的显现， 我国目前在流域立法领域已初步形成了以《宪法》为指导，以《环境保护法》、《水法》、《防 洪法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《环境影响评价法》为主，其他相关法律为补充的 较为系统的，旨在促进、实现和保障其流域可持续发展的国家立法。对建立在生态系统管理基础上， 从整个流域全局出发，统筹安排，综合管理，合理利用和保护流域内各种资源和环境，从而实现全 流域综合效益最大和社会经济可持续发展的流域生态系统管理先进理念有所体现，但是还存在差 距。但我国与流域相关的环境问题依然严峻，甚至愈演愈烈。究其原因，其中之一是环境法法规不 配套，与其他法律部门衔接不到位，执行力度差，等等。归根结底，可持续发展理念没有贯穿于整 个法律体系之中，尚未形成以可持续发展理念为指导的有机法律体系。于是，对以往法律进行重新 清理，并注入“可持续发展” 的观念则成为今后立法思路的重要转变。法律规则的制定对今后中国能 否实现可持续发展和社会和谐起着重要作用。 可持续发展问题的提出是 20 世纪 80 年代以来的事情。作为一个术语，可持续发展概念在 80 年代初就提出了，而作为一种思想，则首先是由联合国环境与发展委员会于 1987 年发表的《我们 共同的未来》报告中提出来的，即“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危 害的发展” 。1992 年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展 的战略，得到了与会各国政府的赞同，大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》将可持续发展进 一步阐释为：“人类应享有以与自然和谐的方式过健康而富有生产成果的生活权利，并公平地满足 今后世代在发展与环境方面的需要。” 1994 年我国政府批准发布的《中国 21 世纪议程— 中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》，从 1 [ 日]加藤新平.法哲学概论[A].转引自汪劲.环境法律的理念与价值追求[C].北京:法律出版社, 2000. 2 周旺生：立法技术手