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水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 对我国水权转让制度的思考 杨柳青 （昆明理工大学法学院，昆明 650224 ） 赖家明 （西南大学法学院，重庆北碚 400715 ） 摘要：随着经济、社会的不断发展以及人口的不断增长，缺水已经逐渐成为中国北方大多数城市经济发 展的瓶颈。因此人类逐渐认识到，目前地球上的水资源已经越来越不能满足自身的需要，水逐渐从一种 司空见惯的常物而逐渐变成稀缺资源的一种。面对再生量远远不能满足社会需求的水资源，人类现在只 能通过切实有效的手段来控制水污染，增强水资源的利用率等途径，来解决现实生活中资源短缺，以不 断促进人与自然更加和谐。 关键词：水权转让 水权交易 权力 市场 一、我国水权转让制度存在的主要问题 在水权转让制度方面，由于我国起步比较晚，加上资金基础并非十分雄厚等原因，与水市场起 步比较早的国家相比，存在很大差距。在水权方面，美国开始对水权进行管理历史较长，早在殖民 时期，美国的《河岸法》就规定了比邻水体和水域的土地所有者拥有水权，但是水权不得转让。在 现代的美国西部，还出现了股份制的“水银行”，这些都是美国国内完备水权体系的重要体现。 我国水市场的发展始于上世纪 80 年代中期，而真正意义上的第一笔水权交易却还是进入 21 世 纪以后才真正出现，即浙江义乌与东阳的水权交易。跟国外相比，我国水市场存在诸多缺陷和不足， 主要体现在：一方面，水资源的所有权和经营权未分离，以致管理水资源的权力主体很多，再加上 对各主体权力划分的不明确，致使现行水资源分配制度过于僵化，水资源不能很好在市场中进行调 配；另一方面，中国的水市场还不能算是一个完善的水市场，水权的转让受到了太多的限制，人民 的心声与政府的政策常常出现冲突。 (一) 法律体系不完善 在我国现行法律体系中，《水法》规定了对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，并 由国务院相关行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。《取水许可 制度实施办法》中也有相关规定：“取水许可证不得转让,取水期满，取水许可证自行失效。转让取 水许可证的, 由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证,没收非法所得。 但这些规定仅仅是在制度上对水权转让作出规定，并没有具体的实施细则进行支撑，实施起来的困 难比较大。总的来说，我国现行法律对水权转让是禁止的。 取水许可证制度，实质上是一种形式上对水权的初始分配，是在国家享有水资源所有权的前提 下赋予用水户对水资源的使用和收益的权利。但是由于用水户没有明确主体地位,用水权不具有长 期稳定性,而且不可转让,不能涵盖所有水资源的使用行为;水行政部门权限过大,单一的行政管理制 度缺乏市场机制的调节和用水者的参与,造成水资源分配不合理和浪费;缺乏监督管理机制,透明度 不高,对取水许可的总量控制不科学,对于水量的分配未做细致的界定,可操作性不强，1从而使我国 水权转让市场发展较为缓慢。 (二) 实施中缺乏具体技术支撑 初始水权分配是水权转让的前提。《水法》第 45 条规定：“调蓄径流和分配水量，应当依据流 域规划，以流域为单元制定水量分配方案。”各流域管理机构在制定流域水资源规划时，要把用水 权分配作为重要内容，并尽快确定各区域的用水权指标。但初始水权分配要考虑多种因素，要注意 保证充分的生态用水和环境用水； 要注意协调好上下游、左右岸，特别是行政区划之间的关系， 协调好经济发达地区和相对落后地区、城市和农村、工业和农业之间的关系；要注意调整经济结构 和产业结构，优化水资源配置，提高水资源承载能力；要注意保留一部分用水权指标，作为经济社 会发展的水资源储备。水量分配不仅是一个技术问题，也是一个经济与社会问题，需要长期努力。 目前除了黄河和部分内陆河以外，大部分河流没有水量分配方案。水量分配是水权分配的前提，在 缺乏分水方案的前提下，水权不明确，水权交易容易引起纠纷。分水方案不仅要分配水量，还要规 1 任庆：论我国水权制度缺陷及其创新，载《中国海洋大学学报（社会科学版）》，2006.3 ，p53. 438 中 国 法 学 会 环 境 资 源