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水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 关于水环境水资源保护相关法律法规的评估* 李广兵 蔡守秋 （武汉大学环境法研究所，武汉 430072 ） 一、水环境、水资源保护相关法律法规在立法、贯彻实施中存在的主要问题的分析 （一）关于法律法规衔接问题 1、法律与法律之间的协调问题 按照全国人大环资委的意见，我国现行的与水环境、水资源保护的相关法律包括了《环境保护 法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》、《城乡规划法》、《水污染防治法》、《固体废物污染 环境防治法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等 11 部。它们 都是全国人大常委会通过的法律，属于同一位阶，具有同等的效力。如果不能相互协调，势必导致 实施中出现问题，影响立法目的的实现。 以《水法》和《水污染防治法》为例。《水法》为了实现协调，在第八十一条规定：“水污染防 治，依照水污染防治法的规定执行。”但是不是这样就足够了呢？现实的情况表明显然是不够的。 如《水污染防治法》第十五条规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。” 《水 法》第十四条规定：“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定 规划。”第十五条规定：“流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。” 现在要问的是水污染防治规划与流域水资源保护规划和防治水害的规划关系是怎样的呢？一般认 为，水资源保护规划包括防治水污染的内容，而防治水污染是水资源保护的一个重要方面，这两个 规划在内容上显然很难分开；实际上是《水法》与《水污染防治法》在有关流域综合规划、专业规 划内容的规定方面存在某些重复。 又如《水法》第三十三条规定：“ 国家建立饮用水水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民 政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安 全。”第三十四条规定：“禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。”再看《水污染防治法》第五十 六条：“ 国家建立饮用水水源保护区制度。”第五十七条：“在饮用水水源保护区内，禁止设置排污 口。”这显然是重复规定，这种重复规定是否意味着环境保护行政主管部门和水利行政主管部门在 饮用水水源保护区方面职责的重合或冲突。据我们所知，水利部和环境保护保护总都在草拟饮用水 水源保护区办法或条例，这里是否也意味着存在一个协调、统一归口的问题。 以上情况的出现，表面是部门利益的冲突，实质是法律授权时没有做出有效的协调。以上涉水 的法律都具有很浓厚的行政管制法的特征，主要还是靠“命令+控制” 的模式来调整相应的法律关系 的。因此，法律规范对于管理部门来说多是赋权性的，对相对人来说多是义务性的。正是对于一些 交叉重叠性的事项授权不清、重复或重叠，导致了法律之间的不协调。 2 、法律与配套法规的衔接问题 所谓配套法规大致有两类：一类是法律明确授权要求制定的法规或规章；另一类是法律虽没有 明确授权，但是为了保证法律的贯彻实施需要制定的法规或规章。 第一类配套法规如《水污染防治法》第二章授权国务院环境保护部门制定水环境质量（或水污 染物排放）标准和重点流域水污染防治规划，第十八条授权国务院制定重点水污染物实施总量控制 的具体办法和实施步骤，第二十条授权国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤，第二十三条授 权国务院环境保护部门制定重点排污单位安装水污染物排放自动监测设备并联网管理的办法，第二 十五条授权国务院环境保护部门制定水环境监测规范，第四十四条授权国务院制定城镇污水集中处 理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法；《水法》第三十九条授权国务院制定河道采砂 许可制度实施办法，第四十八条授权国务院制定实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办 法，第五十五条授权价格部门会同有关部门制定水费征收办法，等等。 第二类配套法规如根据《水污染防治法》第五条制定水环境保护目标责任制和考核评价制度实 * 本文是蔡守秋、李广兵于 2008 年 7 月，根据湖北省人民代表大会城乡建设与环境资源保护委员会《关于对水环 境水资源保护相关法律法规进行评估的函》（鄂人城环函[2008]2 号），向湖北省人大城乡建设与环境资源委员会提 供的评估报告。