广州市新农保与被征地农民养老保险制度的衔接问题探讨.pdfVIP

广东社会科学 2011年第5期 广州市新农保与被征地 农民养老保险制度的衔接问题探讨 李 倩 张开云 [提 要]在工业化、城镇化发展进程中，被征地农民养老保险一直是社会关注焦点。随着新型农 村社会养老保险试点工作在全国10％的县 (市、区、旗)展开，新农保将面临一系列与被征地农 民 养老保险的衔接 问题。处理好这些衔接问题有利于新农保体系的制度构建，从而为农村社会养老保障 制度的进一步完善提供政策依据。 [关键词]新农保 被征地农民养老保险 制度衔接 [中图分类号]C916．1[文献标识码]A [文章编号]1000—114X(2011)05—0210—08 在城乡统筹和公共服务均等化的发展框架下，国务院办公厅于2009年9月发布 《国务 院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》 (简称 《意见》)，决定从2009年起开展新 型农村社会养老保险 (简称新农保)试点。2009年试点覆盖面为全国10％的县 (市、区、旗)， 以后逐步在全国普遍实施。由于农村社会养老保险制度一直滞后于农村人 口老龄化的发展，且农 村社区养老服务尚处于起步阶段，因此，随着 “新农保”政策的全面实施，新农保体系将面临 一 系列与农村社会保障制度的衔接问题。特别要指出的是，在一些地区，早在新农保推行前就出 台了被征地农民养老保险制度，根据新农保要覆盖失地农民的指导思想，两种制度的衔接成为完 善新农保制度过程 的一大难题。 为此，笔者以广州市萝岗区农村进行实地调查为基础 ，结合其他 “新农保 ”试点地区的实 施情况，对 “新农保”与现行被征地农民养老保险制度如何衔接进行尝试性探索，从而为农村 社会养老保障制度的进一步完善提供实证基础。 本文是广州市社会科学界联合会第十二次 (2010年)资助社会科学研究项 目 “广州市新型农村社会养老 保险调查研究” (项 目号 10SKLY17) 的阶段性成果。 2l0 一 、 被征地农民养老保险及其衔接的相关研究 被征地农 民养老保险是在城市化进程较快地区针对因国家征地而失去土地保障的一类特殊群 体居 民，为解决其老年生活、维护其合法权益而建立的一种社会保险制度。从 1999年开始，国 土资源部先后在浙江 、福建 、广东、上海 、江苏等省选择 了9个城市进行征地制度改革试点，通 过划地安置、住房安置、建立社会养老保险等多种途径，探索解决失地农民就业和社会保障问题 的具体方法。笔者在大量阅读近年来相关文献资料基础上，发现随着建立被征地农 民养老保险制 度必要性得到各界共识，国内学者对被征地农 民养老保险焦点主要集中在以下两个方面。 (一)现阶段被征地农 民养老保险的一般性研究 李长远等 (2007)指出，由于 目前各地针对失地农民实施的社会养老保险制度，没有统一 的制度作为行为指导，各地所进行的实践和探索随意性大，有些名不符实，只能看作是一种 “生活保障”，起不到真正的养老保障作用。史先锋等 (2007)认为，养老保险政策缺乏一定的 强制性，导致失地农 民参保率低 。另外，对失地农 民的养老保险制度还表现为个人缴费比例过 高，保障水平过低 ；保险层次单一，满足不了失地农 民不同层次的保险需求 。目前各地养老保险 大都缺乏层次性，致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保，部分失地农民又因缴费负担过高 无力投保。冼青华 (2006)也指出，我国现有的失地农民养老保险没有完善的制度，没有形成 规范管理，可操作性差。在试行的制度中，有的规定一次性交清保险费；有的按年交。由于个人 出资金额多，若一次性交费，大部分人交不起 ；若按年交费，人们或者持不信任态度，或者收入 不稳定，交费持续性差。另外，在制度中大多规定 ，缴费年限须达 15年后才有资格领取保险金， 这样很多人就无法获得养老保障。黄智饶 (2008)也认为各地失地农 民养老保障发展不平衡 。 由于各地区的经济发展水平、财政收入、集体经济、农民收入相差较大，甚至在同一地区亦存在 较大差异。按 目前的养老保险费缴纳水平 ，农 民所享受的养老待遇确实较低。 (二)被征地农民养老保险与城镇基本养老保险的衔接研究 王莉丽 (2007)提出，现有失地农民养老保险缺乏灵活途径与城镇养老保险衔接。失地农 民养老保险与城镇养老保险制度之间应有相通性或兼容性，以保证农