基于生态安全的快速城镇化地区空间管制研究.pdfVIP

2013 年中国城市规划年会投稿 基于生态安全的快速城镇化地区空间管制研究 ——以烟台市门楼水库地区为例 高 璟 彭震伟 孔祥萍 【摘要】本文以烟台市门楼水库地区为例，探讨了传统城市规划体系中的空间管制规划在快速城镇 化背景下，如何应对城乡全域空间的空间管制需求，实现生态环境保护与经济社会发展双赢的管制路径。 门楼水库地区受到烟台市“向南挺进”战略的影响而加快了城镇化扩展的步伐。规划因应这一趋势，并结 合水源地保护和地区整体生态环境保护的需求，借鉴主体功能区划和土地利用规划的政策体系，进行了切 实的生态安全格局分析。规划在此基础上，将传统的三类空间管制分区扩展为5 大类、20 小类的生态化空 间管制框架，针对每一类型管制空间制定细分的管制要求，从而构建了完善的生态化空间管制规划体系， 对实现空间管制规划的创新具有积极的现实意义。 【关键词】城乡规划；空间管制规划；快速城镇化地区；门楼水库地区 基金资助：国家自然科学基金（编号 “当前和今后相当长一段时间内，我国城镇化处于快速发展阶段（李克强，2012 ）。”在 这一时期，城乡建设用地的无序扩张、低效利用和生态影响恶化等问题已经浮现并将日益凸 显，使得城乡空间资源在使用和管理上的矛盾日趋紧张。尤其是快速拓展的城镇化地区迅速 地将原有城镇外围的生态敏感空间纳入到城镇拓展的视野中，对例如森林、湿地、水库、自 然保护区等生态实体要素的保护产生了较大的环境负效应。这些生态实体要素在人为干扰下 的自我恢复能力往往较差，其改变不仅会造成要素本身的退化或丧失，而且可能引发更大范 围的环境问题，需要加以严格的控制或保护。 空间管制政策的出现正是因应了这一迫切的需求，“力图通过严格的空间准入机制，引 导各类空间资源有序和合理的开发利用，从而实现城乡空间资源的可持续利用”（韩青， 2009 ）。对涵盖重要生态实体要素的快速城镇化地区而言，空间管制将有可能成为缓解保护 与建设之间矛盾的有力工具，并通过对传统空间管制规划的有效优化形成基于生态安全的快 速城镇化地区空间管制研究框架。 1. 传统空间管制规划存在的主要问题 2002 年，建设部发布了《城市规划强制性内容暂行规定》（建规〖2002〗218 号），其中 最重要的创新之一就是强调了对区域关键性用地空间进行强制管理。这一思想为空间管制规 划的实施铺垫了基础。随后，2006 年开始施行的《城市规划编制办法》明确了空间管制规 划的具体内容，包括了“市域”和“中心城区”的“禁建区、限建区和适建区（简称为‘三 区’）”的划分，基本确立了空间管制规划的基本内容体系。2007 年颁布的《中华人民共和 2013 年中国城市规划年会投稿 国城乡规划法》正式将以上内容列为了城市总体规划的强制性内容，确立了空间管制规划的 法律地位。 从“区域关键性用地空间”到“市域”和“中心城区”两个层面管制范围的扩展，正反 映了近年来快速城镇化背景下，城乡规划的关注视角从建设用地到城乡全域空间的视角转 变。但现有的空间管制规划难以适应快速城镇化地区的管理需求，体现出以下的几个缺陷： 首先，三区的类型划分以建设用地的开发建设为原则，缺乏生态环境保护视角的协调， 难以应对大量建设用地以外的城乡空间管制需求。例如对水库、风景名胜区、森林公园等不 同类型的生态保护空间，空间管制规划往往笼统地纳入禁建区一笔带过，而实际管制手段则 语焉不详。 其次， “三区”划分存在较多的敏感区域，例如休闲度假区和重大基础设施走廊在禁 建区和限建区的划定上比较模糊，一般农业空间和基本农田保护区是否需要区别对待也颇多 争议，说明了以开发建设为标准的“三区”划分对非城市建设用地空间管制的指导意义十分 有限。 第三，管制要求较为模糊，缺乏具体、明确和具有良好操作性的管制政策。例如规划通 常以禁建、限建等模糊要求来指代，缺乏对每一类型管制空间自身独特性的认识，使得空间 管制规划既流于普通，又缺乏实 效，反倒