浅析东莞市“三旧”改造创新与不足--基于东莞市“三旧”改造与国外棕地再开发比较.pdfVIP

1572.浅析东莞市“三旧”改造的创新与不足 ——基于东莞市“三旧”改造与国外棕地再开发的比较 黄海茵、华翔 摘要： 改革开放30 年后，广东省政府为了突破土地资源供求矛盾对其可持续发展的制约，在全省范围内积极 推进“三旧”改造工作。东莞市作为“以土地换发展”的典型代表，在粗放式发展难以为继的今天，希望 借助“三旧”改造挖掘土地资源，重构城市空间，并以此为契机促进城市社会经济“双转型”。但在实施过 程中仍存在若干问题需要进一步探讨。本文通过东莞市“三旧”改造与国外棕地再开发的比对，指出东莞 市 “三旧”改造在运作机制和财政支持上具有创新性，但在法规管理、土地利用模式和文化遗产保护等方 面仍存在不足。在此基础上本文提出了发挥政府统筹作用，提高土地综合利用效率和城市公共服务水平； 强化改造用地环境评估和文化遗产保护等建议。 关键词： 城市规划、比较研究、 “三旧”改造、棕地再开发 1. 广东省“三旧”改造的背景与目标 1.1. “三旧”改造的背景 改革开放30 年来，在广东省社会经济发展取得丰硕成果的同时，土地资源的供求矛盾 也日益突出，严重制约了其未来的可持续发展。为了突破这一发展瓶颈，广东省政府于2009 年开始在全省范围内 （特别是珠三角地区）大力推动“三旧”改造工作，并将其作为推进节 [1] 约集约用地试点示范省建设的重要内容 。 东莞市作为广东省过去30 年快速工业化的典型，其“以土地换资金，以空间换发展” 的模式在广东省极具代表性。在当前外延式新增土地资源日益匮乏的形势下，“三旧”改造 成为东莞市拓展建设空间、保障发展用地的重要途径。如何通过制度创新和政策完善，在新 增建设用地逐年减少、单位建设用地产出逐年提高的条件下，统筹利用有限的土地资源，切 实提高建设用地利用效率，东莞或许能够为同类型城市探索出一条新路。 另一方面，进入21 世纪之后，随着原有的粗放型发展道路难以为继，东莞的城市转型 ① 迫在眉睫。2007 年1 月召开的东莞市第十二次党代会将“推进经济社会双转型 ，建设富强 和谐新东莞”确定为城市未来发展的核心战略， 多年来“自下而上”城市化模式形成的“村 村点火、户户冒烟”的均质化工业布局以及“村村像城镇、镇镇像农村”的半城市化景观将 逐步告别历史舞台，适时而来的“三旧”改造也为东莞 “重构空间关系、转换空间模式、提 2   升空间品质” 提供了良好契机。 1.2. “三旧”改造的多重目标 基于以上背景，我们不难发现东莞市政府积极推进“三旧”改造的主要目标有两点，其 一是为城市新增建设用地“开源”，希望通过盘活存量土地的方式改变以往单一的外延式扩 张，尤其是占用农用地作为城市新增建设用地的方式。其二是希望利用这些存量土地为城市 产业转型升级、空间重塑提供施展平台，以此推动东莞的二次城市化进程。前者是基础，后 者是核心。 为此，东莞市政府出台了一系列文件，在政策层面给予扶持，在技术层面给予引导，极 大地推动“三旧”改造进程。但由于广东省的“三旧”改造在全国亦属先行先试，在其实施 过程中必然会遇到很多具体问题。譬如，作为东莞“三旧”改造中所占比例最高的旧工业区 用地，在对其改造利用之前，是否需要对该地区进行环境质量评估并加以治理？如何治理？ 这是直接关系到未来使用人群身体健康的现实问题。又如，纳入“三旧”改造的旧城镇和旧 村居基本都属于社区衰败地区，那么如何通过“三旧”改造推动整个社区重生，提升其可持 续发展能力而非仅局限于地块的一次性再开发？这同样是关系到社会和谐与稳定的民生大 事。作为城市规划师，我们必须认真面对这些问题，冷静思考，寻求更合理的解决办法。在 探索中，笔者发现欧美国家近年来积极开展的棕地再开发和“三旧”改造存在不少共通之处， 通过相互借鉴学习，不断总结完善才能更好推进“三旧”改造工作。 2. 东莞市“三旧”改造与国外棕地再开发的比较 2.1. 实施对象 “棕地”一词于1980 年代初出现在英国，目前虽然西方各国对棕地还没有一个统一的 定义，但人们对棕地“曾经开发利用过、现已逐渐衰退或废弃、可能存在污染” 等特征已 经达成共识。除了衰落和受污染的工业地区之外,废弃的加油站、干洗店等商业设施、