公务员养老改革：问题、议程和交易费用分析.pdfVIP

2014年第3期 厦门大学学报 (哲学社会科学版) No．32014 (总第 223期) JOURNALOFXIAMENUNIVERSITY(Arts＆SocialSciences) GeneralSerialNo．223 公务员养老改革：问题、议程和交易费用分析 林 东海 (厦门大学 公共事务学院，福建 厦门 361005) 摘 要：政策议程是理解真实时间进程中的政策过程的中间变量，政策行动者对政策问题的 主观构建会影响政策议程的设置，政策议程也取决于既定的政治和决策体制如何分配决策话语 权。诺斯关于交易费用政治分析的两个命题揭示了政策议程的重要性 ，区分议程产权和话语权是 必要的。我国的公务员养老改革在 2008年经历了问题的重新构建，朝向 “三支柱”的统一格局迈 进，但是我国特定的政经体制决定了中央和地方需要就改革产生的事权支出责任变化导致的预算 缺 口进行讨价还价，冗长的政策试点过程实际上隐匿着讨价还价议程。 关键词：公务员养老；政策议程 ；交易费用 中图分类号 ：D035—01；C913 文献标识码：A 文章编号 ：0438—4060(2014)03—0042—07 公务员养老改革是 目前我国社会保障改革的焦点，从地方试点到中央试点历时2o余年仍进展 维艰，收效不大。过去的公共决策基本上把精力放在政策方案的设计、论证和试点上，忽视了用政 策科学的客观规律指导改革。本文试图从新政治经济学的分析路径强调政策议程的设置、规划对 政治过程交易费用的重要性。 社会保障改革过程同时也是公共决策过程。公共决策过程本质上是政治过程 ，它具有阶段性，政 策过程的阶段途径分析是一种较为成熟的模式。¨1我们把分析的焦点放在政策过程的初始阶段—— 政策行动者对问题的感知和构建以及随后确立的政策议程。政策议程是政治过程的开始，大多数国 家都需要经历复杂、艰难的讨价还价，交易费用政治学是理解社会保障公共决策过程的一个有用的分 析工具。近年来，不少学者已经成功地用它来解释一些领域的公共决策，迪克西特对 “美国税收和支 出改革”以及 “美国对外贸易政策”的解释，l2佩塔斯尼克解释了美国信托基金的合约设计形成的治 理结构如何降低预算过程的交易费用， 这是政治学和公共决策相结合的研究领域中令人瞩 目的。 这些分析克服了理性主义和公共财政规范建议所忽略的 “真实的时间过程”，试图解释前两者无法解 释的 “政治过程黑匣子”。在国内，马骏、侯一麟运用交易费用分析框架解释省级政府预算中的非正式 制度，¨4黄新华从政策科学与政治过程切入阐述了一个 “政策过程交易费用分析框架”。l5 一 、 政策议程：理解和分析交易费用的中间变量 公共决策中，政策问题构建和政策议程是紧密联系在一起的动态过程 ，一般需要经历从 “问题 情势(问题的发展被感知)一探索议程(构建和问题的系统化)一正式议程(具备话语权的部门开始 收稿 日期：2014—03—07 作者简介：林东海，男，福建厦门人 ，厦门大学公共事务学院助理教授 ，管理学博士。 第3期 林东海 ：公务员养老改革：问题、议程和交易费用分析 方案的议辩)一合法化(投票表决)”几个阶段。在这个过程中，探索议程是一个充满主观能动的问 题构建过程 ，是政策分析人员问题系统化的过程。现代社会政府所面临的改革问题 日益复杂，通常 这些问题形成 “问题系统”，需要在公共决策时先进行问题的诊断和构建，“如果政策问题是一个整 体的系统问题，可以确信政策议程同样复杂”。 问题情势的感知具有时间上的动态性，在这个过程 中政策问题可能被 “重新构建”，从而导致 议程分化。中国社会保障改革 30多年来，政府越来越强调政策的顶层设计，其背后是决策者对社 会保障问题的感知更系统化，对社会保障问题 “重新构建”是顶层设计的基础。在养老改革初期， 我国奉行的是企业和机关事业单位分块改革，分立的政策议程和分散式的政策探索，到后期形成了 制度碎片化，养老金 “双轨制”愈来愈受社会公平的炙烤 ，政府越来越认识到企业和机关事业单位 养老改革是一个问题系统。在这个过程中政策行动者主观上对问题进行了重新构