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养老保障体系的分割与整合 　　摘 要：文章以北京市为研究个案，对养老保险城乡统筹制度进行分析，发现以地方政府为主进行的养老保障统筹直接弱化了社会保障的城乡分割，但强化了养老保障的地区间分割。虽然在地区内缩小了城乡福利水平的差距，但实际上是加大了地区之间养老保障收入的不平等。这种“福利地方”意味着社会保障在国家范围内的“碎片化”状态的持续，将会对一个地方的人口规模、劳动力的合理流动及劳动力市场的健康发展产生巨大影响。 　　关键词：养老保障体系；养老保险；北京 　　中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）06-0094-06 　　目前我国的养老保障制度存在着城乡分割和地区分割两种特征。城乡分割根源于原有的城乡二元分割的社会保障制度，基于户籍的划分，在城市和农村实行完全不同的两种保障制度，也就是厚城市薄农村，在之后的社会保障体制改革过程中，也经历了一个先城市后农村的路径。20世纪80年代中期，城镇的养老保障制度开始试点改革，历经近30年的发展，目前已经比较健全，完成了从传统的单位养老保障体制向社会养老保障体制的转轨，建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度。相比较城镇养老保障制度，农村养老保障制度的发展要缓慢的多，甚至出现过停滞和倒退。近年来，随着城市化加快和农村人口老龄化程度上升，建立农村养老保障体制的紧迫性才越来越强，2009年，国务院决定在全国10%的县市实行新型农村社会养老保险试点，争取2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。 　　同样基于户籍的划分，养老保障制度还是属地化的保障制度，这样就产生了无论是城市还是农村，都以户籍地作为享受社会保障的基础。但是我国的地区发展十分不平衡，在各省、市、自治区均有权根据自身情况制定社会保障地方法规和规章的情况下，各地根据自己的财政力量和实际情况，在社会保险和险种设置、缴费比例与给付水平上千差万别，形成了社会保障的地区分割的状况。 　　社会保障制度的这种分割状态使得养老保障不能进行养老保险关系和统筹账户的转移和接续，而且容易形成社会统筹的非均等化，形成养老保障制度的“碎片化”，造成“便携性损失”[1]，对劳动力地区间流动和一体化建设形成了巨大障碍。在市场经济体制下，劳动力流动成为必然趋势，因此，劳动力市场的发育对养老保障的分割状态提出了严峻的挑战。 　　2009年12月由国务院批准的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台，意味着城镇养老保障从制度上又向全国统筹的目标前进了一步。但是在此《办法》规定中，虽然允许养老保险关系转移接续，但是能够实现异地转移接续的条件是比较严格的，而且在实际执行过程中并没有产生多少预期效果。没有真正实现全国的养老保障统筹就不会有实质上的养老保障的整合。 　　本文以北京市的养老保障制度发展为例，首先概括了北京市的多层次城乡统筹养老保障体系的基本内容，在此基础上分析了北京在地区内部实现了城乡统筹的养老保障和北京与其他省份地区的养老保障关系，认为在目前以地方为主导推进养老保障体制的改革弱化了城乡分割，但却会强化地区分割，不利于全国统一的养老保障制度的建立。中央政府的行政力量和财政力量应该是实现全国统筹的主要力量。 　　一、我国养老保险从分割到整合的趋势 　　为适应经济体制的转轨，社会养老保障体制的改革也在经历从计划向市场的逐渐变革。原有的具有城乡分割和地区分割特征的社会保障制度的许多弊端在市场体制中不断显现，比如阻碍了劳动力的自由流动，尤其是农村劳动力的转移。因此，在养老保障体制的改革中，从地方到中央都在缓慢地将制度从分割推进到整合。 　　从1984年起，全国各地先后实行了养老保险费用社会统筹，但统筹层次一般只在县市级。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行国家、企业、个人共同负担的养老保障体系。1997年，国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出全国统一按职工工资的11%建立个人账户。为了解决不同所有制企业和部门之间的社会保障负担不均现象，1998年，国务院又实行了职工养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，实施养老金的社会化发放。2001年以后的改革，主要是进一步完善养老保障体制，着力解决个人账户空账、提高统筹层次、解决历史欠债和扩大养老保障覆盖面等一系列深层次问题。到2009年，全国已有13个省、市、自治区实现了省级统筹。 　　在养老保障的改革过程中，国家逐步实行城镇养老保障从地方分立到全国统一，从市县级统筹到省级统筹的改革。同时，在一些经济发达的东部沿海地区，由于财政实力比较强，开始了城乡养老保障统筹的试点，当然，这些试点只是限制在某一个地区之内。比如嘉兴市在2007年就推出了《城