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危机管理中非政府组织“参与失灵”及其矫正 　　摘要：由于志愿失灵、社会资本的负外部性、管理型社会治理模式的失效以及集体行动的困境等因素，我国非政府组织在参与危机管理中存在着“参与失灵”现象，表现为无法参与、参与失效、参与绩效评价不高等。矫正危机管理中非政府组织参与失灵必须与改造我国危机管理体系相结合，注重加强非政府组织自身建设，建设服务型政府，构建危机合作参与机制，推进我国危机管理体系的升级和优化。 　　关键词：危机管理；非政府组织；“参与失灵”；服务行政；危机管理合作机制 　　中图分类号：D630.8 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）05-0024-04 　　自上个世纪末以来，人类社会逐步进入后工业社会，后工业社会是高度复杂和高度不确定的风险社会。对于我国来说，面临的情况更为复杂：在经济领域，我国经济发展方式的转型过程中存在着诸多不确定性；在社会领域，我国从传统农业社会向工业社会、后工业社会的转型，与经济发展方式的转型叠加在一起，使社会利益格局和社会结构变动剧烈，导致各种群体性事件不断发生；在自然生态方面，近些年自然灾害频繁发生给我国人民造成了巨大的损失。事实上，传统的思维、管理方式已无法应对后工业社会高度复杂和高度不确定性的社会现实，必须要探求一种与高度复杂性相适应的社会管理方式。[1]对于危机管理，需要改变以政府为中心的危机治理模式，引入其它社会治理主体，共同应对各种自然和社会危机。而非政府组织是具有公益目标、独立运转的、具有一定治理结构的社会自治组织，[2]正是非政府组织的公益目标特性和社会自治特点，使其能够与政府合作参与公共危机管理，成为社会管理的重要主体之一。但在我国，非政府组织参与危机管理存在着诸多限制性因素，导致“参与失灵”。本文尝试通过对非政府组织“参与失灵”现象的分析，探讨非政府组织参与危机管理未来可能的进路。 　　一、非政府组织参与危机管理何以必要：多重理论的解读 　　对于非政府组织参与危机管理的必要性，在理论界大致存在四种“规范分析”的证明方式，它们分别是新政治经济学的视角、多中心治理的视角、服务型政府的视角以及社会资本理论的视角。 　　1.参与源于“政府失灵”：来自新政治经济学的观点。现代社会危机频发的一个主要原因是政府失灵，此论点由新政治经济学中的公共选择学派在理论上给予了规范的分析。根据西方经济学的理论，由于市场存在宏观经济的不协调、财富分配失衡、外部效应以及不完全竞争等问题，因而需要政府对市场进行干预和控制，也就是说，市场存在失败的可能性是政府对市场进行干预和控制的证据，[3]政府在经济社会中充当的角色有收入的调节者、负外部性的消除者、公共服务的提供者、宏观经济和市场秩序的调控者等。然而，与市场存在缺陷一样，政府也存在问题，这一点在上个世纪西方国家经济“滞涨”中表现尤为明显。公共选择理论的代表人物布坎南认为，西方国家政府干预和控制行为的缺陷是现在西方社会各种问题的源头，政府失灵主要表现在政府决策的低效、政府的腐败寻租活动、政府机构的不断膨胀、政府公共部门运行的低效率等。造成政府失灵的主要原因是公共利益定义的困难、现有决策机制和制度的缺陷、政府的垄断、行政人员的自利行为以及信息的不完全等。对于政府失灵，公共选择理论开出的药方是进行宪政改革、发明新的政治技术、引入市场机制打破政府对公共物品的垄断等。从公共选择学者的论述可以看出，政府自身的能力已经无法实现社会治理，必须与其它主体合作应对各种危机的发生，合作伙伴既包括市场主体，也包括非政府组织等社会主体。与公共选择理论从经济人假设出发不同，有学者从现代政治过程出发，分析非政府组织参与公共物品供给的必要性。韦斯伯德（Burton Weisbrod）认为，现代政治设计是公民通过选举产生出政治领导人，而这种选举制度使中位选民往往成为政治家当选的关键，所以，公共物品的供给总是偏向于中位选民，而其他群体的需求却得不到有效的解决，[4]因而会导致社会矛盾和社会危机的发生。而非政府组织由于其公益取向，能够与政府合作提供公共服务和参与社会危机的治理。 　　2.参与源于合作治理的要求：治理理论的解读。与公共选择理论相似，治理理论也认为，非政府组织参与危机管理是因为市场失灵和政府干预风险的存在，所以必须引入新的技术对社会进行治理，同时，公民社会的成长和壮大使非政府组织参与危机管理成为必要。在一定意义上，善治的实践和理论之所以能深入人心，其现实原因之一是以非国家的和非政府的各种非政府组织为构成要素的公民社会或民间社会日益发展壮大。[5]公民社会的兴起对以国家为中心的治理模式产生了挑战，由于公民对政府的专断和治理的无效而导致危机频发的局面感到不满，迫切需要参与社会治理。各种公民非政府组织在全球如雨后春笋般的涌现，公民社会日益壮大。非政府