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城乡污染转移的法治困境与出路 　　摘要：城乡污染转移实质上是一种成本转嫁，主要表现为城市向农村直接倾废或者城市企业将环境风险或成本以产业链延伸、项目转让、投资、技术贸易等形式转移给农村承担。我国现行环境立法重视城市污染治理而忽视农村环境保护，目前农村的环境执法力量普遍不足，我国尚未建立切实可行的环境污染诉讼机制，这些都使我国规制城乡污染转移的法治建设陷入了困境。为了建设美丽乡村和美丽中国，我国应当全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，遏制城乡污染转移现象。应当加强城乡一体化的生态立法，构建“大部制”环保体制和多中心、多元化的农村环境保护机制，探索环保司法模式创新，如启动环境污染诉讼来救济城乡污染转移造成的损害。 　　关键词：污染转移；环境法治；制度完善 　　中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0057-05 　　城乡污染转移，是指污染物在城乡之间的直接转移或者可能造成严重污染的企业将生产场地、资金、技术等在城乡之间转移而间接地造成污染转移。一般而言，城市是工业比较发达、工业集约化程度较高的地区，而环境污染是工业化进程中的衍生品，所以现实中的城乡污染转移多表现为污染从城市向农村的转移。随着我国工业化、城镇化的推进，城市生活污染和工业污染向农村转移的趋势日益明显。如果不加控制，我国从城市到农村都将几无清洁的空气、水源和土壤。城乡污染转移问题已经引起我国政府和社会的关注，但我国立法、执法、司法层面和学界都还没有提出有效的应对策略。本文分析我国城乡污染转移的现状及其规制不足，在此基础上提出完善我国环保体制机制和环境法律制度的建议。 　　一、悬而未决的城乡污染转移规制难题 　　城乡污染转移使我国广大农村的环境问题由以资源退化为主，演变为资源退化与环境污染并存的恶劣状况，个别农村甚至成了环境污染的重灾区。 　　1.城乡污染转移的表现 　　从空间上看，城乡污染转移表现为污染的跨地区转移和污染在同一地区内的转移。我国东部地区经济相对发达，随着东部产业升级和结构调整，一些淘汰的高能耗、有严重污染风险的企业开始向发展相对落后、环境容量较大的中西部地区转移，而中西部地区在承接产业转移的同时并未未雨绸缪、采取相应的环境保全措施，由此导致中西部地区的环境污染问题日益严重。除了跨地区转移，城乡污染在同一地区内部的转移更加普遍。为了发展农村经济，我国很多地方政府都出台了优惠政策以促进招商引资，并在城郊、农村建设了各类工业园区以引进项目。随着城市产业的逐步饱和以及城市环境管制的日趋严格，一些企业退出城市、入住乡村工业园区，随之带来了污染从城市向农村的转移。 　　从形式上看，城乡污染转移表现为污染的直接转移和间接转移，或者称污染的显性转移和隐性转移。污染的直接（显性）转移，主要是指固体或液体废物被直接运输、倾倒。虽然我国2004年《固体废物污染环境防治法》和建设部2005年发布的《城市建筑垃圾管理规定》、2007年发布的《城市生活垃圾管理办法》等立法，已对城市垃圾的运输、处置等管理活动作了明确规定，但现实中绝大多数垃圾处理场都设在农村，很多地方在垃圾处理技术上使用低成本的简单填埋法，所产生的废水、废气、废液使周边农村环境遭受严重污染。另外，我国很多化工厂、再生纸厂、农药厂等都近流域建造，其所产生的废水量非常大，经常未经有效处理而直接排入附近水域，造成水源地或下游农村环境遭受严重污染。污染的间接（隐性）转移，是指污染物通过中间介质而间接地产生并污染环境。对城乡污染转移而言，常见的间接转移形式有企业迁移带来污染转移，或者企业通过经贸活动实现污染转移。前者如一些环境成本较高的城市企业迁移到比较偏远的农村，从而将环境污染带到农村。后者如城市企业通过向农村企业转让落后的重污染设备、工艺和技术以及转让污染严重的工程项目等，或者以资金、技术等支持农村企业生产一些在城市受到严格环境管制而不能生产的初级产品，然后通过贸易活动廉价买进其比较清洁的终端产品，从而将环境污染转移到农村。 　　2.城乡污染转移的影响 　　城乡污染转移的实质是成本转嫁，即城市将经济社会发展中的环境成本转移给相对弱势的农村去承担。从环境法理上讲，这是一种环境不公平现象。这种现象给农村乃至整个社会的全面协调可持续发展都造成了极大的负面影响。（1）城乡污染转移对农村环境的影响。农村的传统产业是农业。农业是人工与自然相结合的过程，它不仅具有经济功能，而且具有调节气候、净化环境等生态服务功能。农业满足了农村的生态安全和环境优化需求，但农业是一个开放的系统，很容易受到工业“三废”和生活污染的侵害。随着工业化的推进，在全国范围内，大量城市污染通过各种形式向农村转移，造成农村土壤、水体和大气环境的严重破坏。近年来，我国农村地区血铅、铬中毒等环