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县政改革：制度创新与路径选择 　　摘 要：以县政改革为切入点是中国政治体制改革的一个可行的选择。党的改革、政府改革和选举改革是当前推进县级民主政治建设和县政改革的关键领域和重要路径。县政改革要有明确的总体目标、完善的制度设计，进而通过多地的试点实践，探索出具有典型性和推广价值的县级政体改革模式。 　　关键词：县政改革；制度创新；县权改革；开放型政府；党代表直选；系统工程 　　中图分类号：D61 文献标志码：A 　　文章编号：1002-7408（2013）03-0011-04 　　以县政改革为切入点是中国政治体制改革的一个可行的选择。中国的政治体制改革需要大力加强县级政权建设。以制度创新为视角来考察我国县政改革的具体实践，对推动县级民主政治建设和地方治理创新均具有十分重要的意义。党的改革、政府改革和选举改革是推进当前县级民主政治建设和县政改革的关键领域和重要路径。本文分别选取三个县政改革的具体个案进行分析和研究，这些个案反映出县政改革的创新取向。县政改革要有明确的总体目标、完善的制度设计，进而通过多地的试点实践探索出具有典型性和推广价值的县级政体改革模式。 　　一、县政改革：提升县级治理能力的战略选择 　　“郡县治则天下安”。在我国，县这一层级处于国家与社会相连接的关键位置。县一级政权的活动通常直接针对普通民众，因而在社会治理过程当中具有十分重要的地位。县政主要是指作为国家一级地方政权的县级政府结构和主要统治与管理功能。县级政府是县级政权的核心载体。广义的县级政府包括党的机关、权力机关、行政机关、司法机关。[1]因此，县政改革是以县一级的行政区划内建立的政权机构为改革对象的地方政治体制改革。 　　县在中国政治架构中的特殊地位决定了县政改革是当前中国政府体系、政治体系改革中最迫切和重要的内容。如果不从改革县政入手，其他层面的改革可能就无法惠及普通民众。[2]在当前情况下，无论从经济还是政治等因素来考虑，县政改革都是成本最低、效益最大的一种渐进化改革方案。县级政治体制改革对整个地方政治体制改革和中央政治体制改革，都具有基础性的作用和标本性的意义。[3]从已有研究成果来看，目前关于县政改革的方案设计主要有省直管县、复合行政和县级政权民主政治建设三条路径。[4]国家行政学院许耀桐教授提出县政改革应贯穿“四化路线”、从“八个方面”展开“四化八面”改革。“四化”即民主化、精简化、服务化和社会化；县政改革应从以下“八面”展开：党的改革、政府改革、人大改革、政协改革、选举改革、监督改革、思想观念改革和公共生活改革。[5]这些方面都是当前县政改革和创新实践的基本着力点。只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域政治上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障。[6] 　　在地方政府改革实践过程中，制度创新无疑成为一种重要的路径选择。制度创新既是政府的一项基本职能，也是当前政府改革和治理创新的目标取向和路径选择。[7]总体上看，政治创新、行政创新和服务创新是当代中国地方政府创新的重要方面。通过制度创新这一视角，来考察我国县政改革的具体实践，对推动县级民主政治建设和地方治理创新均具有十分重要的意义。 　　中央推动和地方探索两者的相互结合是当前中国地方政府创新的重要特征。从上世纪80年代开始，中央一直对地方政府创新持鼓励态度，这就从宏观上为地方政府创新提供了保障。中央推动地方创新最常用的手段就是地方改革试点。 [8] 笔者认为，党的改革、政府改革和选举改革是当前县级民主政治建设和县政改革向前推进的关键领域和重要路径。本文选取三个县政改革实践的具体案例，以分析和把握县政改革和制度创新两者的关系，探索县政改革对于地方基层治理的重要作用。这些案例分别是江苏省睢宁县、河北省成安县和成都武侯区规范县委权力的“县权改革”，湖南省长沙县“开放型政府”试点，四川省雅安市“直选县级党代表”。案例所在地域的选择涵盖了我国东部、中部和西部地区，具有一定的典型性和代表性。 　　二、县级党的改革实践：规范县委权力的“县权改革”试点 　　在地方政治体制中，县一级党委处于承上启下、协调左右的关键位置。从县域政治的横向关系来看，县级党委因在地方政治中的核心地位而对自身的权力和职责并没有十分清楚和明晰的界定。党政权力不分、权限不明始终是县域政治运作中经常要面临的现实问题。因此，以规范县一级党委权力为目标的“县权改革”，无疑是当前县级政治改革的重要内容。 　　2009年3月10日，中纪委、中组部在江苏徐州举办“县委权力公开透明运行”试点部署会，确定江苏省睢宁县、河北省成安县和成都武侯区三地为试点县区，开始进行“县权改革”的试点工作。县权改革的重要意义在于将改革从原有的行政权力层面深入到了党委权力这一县域政治的核心领域。