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气候变化背景下可再生能源法制的挑战与对策 　　摘要：我国现有的可再生能源法律制度主要包括总量目标制度、全额保障性收购制度、分类电价制度、费用分摊制度、招投标制度、发展基金制度、财税支持制度等，这些法律制度为应对气候变化、推动可再生能源产业的健康发展提供了重要基础。但总体而言，我国可再生能源法制状况不容乐观，法规体系不健全，法律内容亟待完善，法律保障机制有待改进。为此应从上述方面入手，完善可再生能源产业发展的法律支撑体系。 　　关键词：气候变化；可再生能源；法制；完善 　　中图分类号：DF46 文献标识码： 文章编号：1671―6604（2013）06―0046―08 　　工业革命以来，全球气候发生显著变化，气候变化问题成为迄今为止人类面临的最大环境问题。为此，国际社会先后通过了《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》，召开了巴厘岛、哥本哈根、坎昆、德班、多哈等一系列气候变化大会。开发和利用可再生能源，提高其在能源生产和消费结构中的比重，成为世界各国积极应对气候变化的重要方式之一。我国也陆续出台了可再生能源法律、法规及政策等，初步形成了以《可再生能源法》为基础、部门规章为主体的可再生能源法规体系。总量目标、全额保障性收购、分类电价、费用分摊、招投标、发展基金、财税支持等法律制度，为可再生能源产业的发展提供了重要的制度支持。 　　一、可再生能源法律制度的主要内容 　　在气候变化背景下，为提高能源利用效率，改善能源消费结构，实现能源安全和环境安全，我国逐渐形成了一些较为行之有效的法律制度，为推动可再生能源产业的发展发挥了重要作用。 　　（一）总量目标制度 　　总量目标制度要求在总的能源消费或电力消费中必须有规定比例的能源或电力来自可再生能源。总量目标可细分为两种：一是总体目标，即所有可再生能源在整个能源利用结构中所占的比重；二是分类目标，即各类可再生能源在能源利用结构中所占的比重。而根据不同的可再生能源利用形式，各类能源内部还可进行具体的量化规定。总量目标制度是可再生能源法的核心，是政府推动和市场引导原则的具体体现。由于可再生能源产业目前处于商业化发展的初期阶段，前期成本高、风险大、回报率较低，实施总量目标制度有利于为企业提供必要的支持和保障。 　　（二）全额保障性收购制度 　　全额保障性收购制度，是指电网企业有义务对电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源发电企业生产的电力优先调度，并全额予以收购的一整套措施。可再生能源供应的电量存在着间歇性和不稳定性，电网企业因此从安全、效益的角度出发，天然地排斥可再生能源电力人网。这一制度有助于缓解“上网难”问题，进一步减少电力供应商投资风险、降低可再生能源项目交易成本、缩短项目准入时间、提高项目融资的信誉度，对于培育可再生能源市场和产业具有重要作用。 　　（三）分类电价制度 　　分类电价制度，是指根据不同技术种类可再生能源发电的特点，按照有利于可再生能源开发利用和经济合理的原则，在某一时期内分门别类地制定相应的上网电价或招标电价的制度。完善的分类电价制度，使市场主体能够在不同地区、不同时段，开发利用不同可再生能源的投资回报大体相同。在我国，分类电价制度主要内容是：对于2009年8月1日起新核准的陆上风电项目，统一执行所在风能资源区的标杆上网电价，海上风电上网电价由国务院价格主管部门另行制定；生物质发电采用政府定价和招标确定相结合的方式，政府定价由国务院价格主管部门分地区制定，招标确定的项目实行政府指导价；对非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价，对通过特许权招标确定业主的项目按中标价格执行，对享受中央财政资金补贴的项目，按当地脱硫燃煤机组标杆上网电价执行；海洋能发电和地热能发电等按照合理成本加利润原则，实行政府按项目定价。 　　（四）费用分摊制度 　　费用分摊制度要求电力消费者相对公平地承担发展可再生能源产生的额外费用。全额保障性收购制度和分类电价制度旨在解决可再生能源发电企业的电力销售和投资回报问题，而费用分摊制度则解决电网企业收购带来的高费用支出问题。该制度的主要内容是：资金来源于全体终端用户电价的小额附加，由各省级电网企业按照国务院价格主管部门统一核定的标准代为征收⑤；资金支持的范围不仅包括可再生能源发电项目上网电价高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，还包括公共可再生能源独立电力系统合理的运行和管理费用超出销售电价的部分以及接网费用等；采用颁发“配额证”的形式，省级电网企业收取的可再生能源电价附加，先用于支付本省（区、市）所需补贴，差额部分经国务院有关部门认定，在地区之间进行“配额交易”以实现平衡。 　　（五）招投标制度 　　招投标制度，是指国家采用招投标程序选择可再生能源发电项目的开发商，由其负责项目的投资、建设、