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职能部门“功能异化”的组织学分析 　　摘要：任何国家都需要公共安全部门来提供基本的社会秩序和人身财产安全。法律文本规定公共安全部门是维护社会秩序的专门机构，但在实际工作中的公共安全部门并非如此，警察的职能已经从一种专业服务异化为一种综合服务。在政府这一科层制组织中，警察职能异化其实也就是“目标替代”现象的表现。在组织设计中，正是因为组织面临的外部环境（约束机制）、激励机制、信息控制机制诸方面的不兼容性及其矛盾，导致公共安全部门的“功能异化”。 　　关键词：公共安全部门；功能异化；目标替代；激励机制 　　中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）05-0100-05 　　一、问题提出 　　任何国家都需要公共安全部门来提供基本的社会秩序和人身财产安全，中国也不例外[1]（pp.1011）。我国人民警察法规定，公安机关的职责是：“预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；管理交通、消防、危险物品和特种行业；管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序；依法管理集会、游行、示威活动；指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工作的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作……。”①从这一法律条文中我们看到，警察是一种专业的工作，提供公共安全服务，维护社会的日常秩序。笔者调研却发现，警察抱怨“非警务活动”太多，影响、干扰了正常执法工作的现象非常普遍。现在警察用于刑事侦察和打击犯罪等工作上的时间和精力只占警察全部精力的20%左右，其中约80%的时间用于“非警务活动”②。也就是说，公共安全部门在某种程度上已经从一种专业机构，变成了一种“综合”机构，从而出现职能部门“功能异化”③。这种现象越到基层越普遍，基层警务工作根本无法保障，很难做到“专业化”。 　　那么，为什么公共安全部门会从一种专业机构变成综合机构？为什么警察的职能会发生异化？这个过程是如何演进的？笔者认为，在政府这一典型的科层组织（公安部下设有省公安厅、市公安局、区县公安分局，一直到派出所，各层级之间在业务方面是上下级领导关系）中，这一现象的重复再现并长期存在是建立在稳定持续的组织制度基础之上和相应的组织环境之中的[2]。因此，本文试图从组织学的角度来回答上述问题。 　　本文采用个案研究方法。N区下辖8个镇，笔者于2011年6月在N区8个镇进行为期半个月的田野观察，并跟区公安分局、区综治办的相关负责人和派出所所长、社区民警进行了座谈，获得较为丰富的一手资料。H区下设9个街道15个转制社区，笔者于2011年8月在H区就区治安工作进行为期半个月的田野观察，并分别与派出所所长、社区民警、部分居民代表进行座谈，对基层治安工作有较为深入的了解。文中的资料主要来源于田野观察，也包括对部分工作人员的访谈记录以及政府的工作文件、内部资料等。 　　二、目标替代与职能部门异化研究 　　“目标替代”即组织决策的起始目标在执行过程中被其他的目标（尤其是决策执行者自己的目标）所替代[3]（p.167）。德国学者米歇尔斯在研究20世纪初欧洲国家劳动组织和社会主义党派时发现这样一种情形：许多组织在实际运作过程中常常由于种种原因背离其原定的正式目标而实际上追求与原来目标不同甚至相悖的目标[4]。他提出了“目标替代”的概念来描述这一组织现象，并认为实际上很多政治组织的正式目标在组织演化过程中都被替代了。社会学家韦伯指出，科层制组织形式有职责分明、按规章制度办事等特点，有助于实现组织的理性目标。与此同时，科层制组织也有一种倾向演化成以自我生存为目标的生命体，而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标。在应对过程中以新的目标来替代中央政策的原目标。另外，波特和梅尔运用量化分析的方法，具体研究绩效考评与组织欺骗之间的内部关系[5]。并认为当部门绩效根据数量化的产出来测量时，政府官员并不会在意这是否获得满意的社会收益的最优策略，而有着很强的动机使得产出最大化，这是一种目标替代的形式。“目标替代”是组织中的一种典型现象，可能会因为信息不对称、信息的模糊性以及激励强度等机制导致目标替代。 　　在中国语境中，虽然没有明确提出“目标替代”这样的概念，但是“上有政策、下有对策”，“变通”，“政策执行中的非正式行为”、“基层政府间的共谋行为”等这样的词汇来描述组织中出现的“目标替代”现象。例如，孙立平、郭于华发现，在征收农业税时，村干部不是使用正式制度的语言而是用非正式关系来说服农民[6]。应星发现，基层干部通过“变通”国家政策和上级指示来处理解决或缓和基层问题与冲突[7]。这些研究大多讨论政府与普通民众交汇处的“变通”现象，并没有关注到政府这一科层组织内部的“目标替代”。而周雪