“绿箱”政策的支持结构与效率.docVIP

中国“绿箱”政策的支持结构与效率 中国农业科学院农业经济研究所 钱克明 WTO在规定国内支持政策时，借用交通灯的颜色，用“绿箱”、“黄箱”和“红箱”来分别表示允许的、须减速(承诺减让)的以及禁止的支持政策。《农业协议》中暂无“红箱”政策，但增加了针对发达国家的“蓝箱”政策和发展中国家(不含中国)的“特殊和差别待遇”措施。 所谓“绿箱”政策，指的是政府在执行支持计划时必须符合 (1)其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最小的贸易扭曲，对生产影响很小；(2) 不具有对生产者提供价格支持的作用。根据WTO 规则，“绿箱”措施可免除削减义务。 尽管有一些国家近来对“绿箱”政策中的生产者直接收入补贴等提出疑义，但从近期WTO所收到的提案可以看出，“绿箱”政策仍会是今后被WTO规则允可的主要农业国内支持措施。大多数发达国家也正将须承担削减义务的“黄箱”支持措施，变色为“绿箱”措施。 因此，中国若增加对农业的国内支持力度，仍须将“绿箱”政策作为主要措施。如果这个命题成立，接着就需考虑“绿箱”政策措施的支持总量、结构和效率问题。由于中国公共财政预算面临诸多部门的竞争，因此在总的预算框架内优化支持结构、提高有限财政资源的效率便显得尤为重要。 本文从政策与制度层面, 定量分析中国“绿箱”政策的结构与效率，并就如何减少政策和制度安排失当所导致的公共财政资源浪费、合理分配“绿箱”政策资源、提高“绿箱”支持效率等提出建议。 一、中国“绿箱”支持结构的空白与漏洞 根据《农业协议》，“绿箱”政策包括11项措施，即： 1、政府一般性服务，包括：①农业科研，②病虫害控制，③培训，④推广咨询服务，⑤检验服务，⑥农产品市场促销服务，⑦农业基础设施建设，⑧其他一般性服务 2、粮食安全储备补贴 3、粮食援助补贴 4、与生产不挂钩的收入补贴 (收入稳定计划) 5、收入保险计划 6、自然灾害救济补贴 7、农业生产者退休补贴 8、农业资源储备补贴 9、农业结构调整投资补贴 10、农业环境保护补贴 11、区域援助计划 (扶贫支出) 经详细研究，我们发现，绿箱政策根据其政策目标和经济学原则的不同,可分为以下三类（见图１）：  ? 由图２可见，1996-1998年间，与国际平均相比，中国“绿箱”支持结构有以下明显的特点： 1、政府机构费用较高，而直接转移给农民的支付极少：3年中，中国政府一般性服务费用占总“绿箱”支出的67.5%，这些费用都是由政府机构化费的，而同期国际平均仅占39.4%；直接转移给农民的支付仅占1.4% (主要是自然灾害救济)，而国际同期平均高达25.5%。 2、粮食安全储备补贴太高：占总“绿箱”支出的27.9%，而国际同期仅占1.2%。中国政府对粮食安全储备补贴并非是给农民的粮食储备补贴，而是全部补贴给国营粮食企业，用于弥补其经营不善导致的亏损。这部分亏损使中国“绿箱”产生巨大的漏洞，使原本非常稀缺的“绿箱”资源源源不断地流失。 3、国内粮食援助支出过低：占仅“绿箱”总支出的1.4%，而同期国际平均为33.5%。目前，中国官方公布的贫困人口是3000余万人，若将粮食援助的支出增加到国际平均33.5%，即每年460亿元，则每位贫困人口每年将得到1500余元人民币，则全部3000余万人能在短期内实现温饱。 4、“绿箱”支持结构中有许多空白：如农产品市场促销服务，生产者收入稳定、收入保险，退休补贴等资源休闲、结构调整投资补贴计划等，中国无此类对农民的直接补贴。而国际同期此类补贴比例占其“绿箱”总支出的25%以上。 ５、对照图１和图２可以看出，与国际平均数相比，中国政府的国内农业支持政策明显地倾向于增加生产、促进增长和稳定供给、维护安全；但是对减少收入差距和促进社会公平的目标却明显地关注不够，这也许是导致近年来中国农民收入增速连续下降，城乡收入差距持续扩大的重要原因。 ? 二、中国“绿箱”措施的效果及投资优先序 我们用生产函数的方法，定量分析了各项支持措施对农业GDP增长、农民生产成本降低的作用，以便衡量“绿箱”政策中各项措施的效果。 ? 表1 几种投入对农牧业产值的边际回报率(元/元 2000年) ? 农牧户物质投入 农业科技投入 农村教育投入 农村基础设施投入 回报率 1.27 11.87 8.43 6.75 由表1可以看出政府对农业科技每增加1元投入，可使农牧业产值增加高达11.87元，回报率最高；其次分别为农村教育投资和农村公共基础设施投资；而农牧户自身每增加投入1元物质费用投入，农牧业产值仅增加1.27元。 ? ? 表2 公共投资对农牧户物质投入(物质生产成本)的边际替代率 (2000年，单位，元/元，绝对值) ? 农业科技投放 农