运用PPP 机制提供保障性住房与建议.docVIP

运用PPP机制提供保障性住房的建议贾康 　孙洁 　 2011-08-25 ??? PPP，为“公私合作伙伴关系”的英文缩写，其运行机制特征，是在政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的公共资源发挥“乘数”式的更大作用。 　　加快提供保障性住房是当前政府解决民生问题的一个重大事项。国务院领导已明确了今后5年新建3600万套保障性住房的目标，今年新建1000万套保障性住房的“硬任务”已具体划分为各地的建设任务目标。据估计，1000万套保障性住房要高达1.3万亿元以上的资金。如此巨额的开支，仅仅依靠政府财政投入是不可能的，政府大包大揽模式也不是一个能保证较高效率的好模式。显然，必须积极引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标。当前保障性住房包括廉租房、公租房和经济适用房等。鉴于各地经济适用房、“双限房”供给方面漏洞甚多、弊病丛生、管理成本甚高而扭曲现象防不胜防的现实，除“共有产权”式的有利于封杀套利空间的经济适用房之外，我们原则上并不支持再继续提供完全产权经济适用房，因此，本文讨论的保障房建设，主要是如何通过PPP提供廉租房和公共租赁住房。 　　一、关于廉租房的PPP提供模式 　　廉租房是政府向低收入家庭提供的租用房。由于房租低，不可能由市场自行提供，必须政府提供特定政策支持来建设这种住房，但引导、拉动非政府资金参与建设仍是必要和可能的。我们建议廉租房可以通过以下两种PPP方式提供。 　　建议一：政府与投资机构合作，通过建设——转让（BT）的模式提供廉租房 　　BT是Build（建设）和Transfer（转让）两个英文单词的缩写，BT的含义是：政府公共部门通过合同约定，将拟建的项目（在这里即为政府规划中已确定建设的廉租房）授予投资人，在规定的时间内，由投资人按照政府要求，在得到合同确定的政府特定政策支持的条件下，承担工程的融资和建设，合同期满后政府按照合同的约定回购该项目。 　　BT方式的基本操作过程是：政府公共部门通过公开招标的方式选择一个项目公司，与项目公司签订一个包括政策支持内容（如优惠条件提供周边开发权等）以及回购内容的合约，项目公司根据此合约进行融资并建设，项目建成后项目公司根据回购的相关条款转让给政府的相关部门。政府接收部门根据回购条款一次或分次将资金付给项目公司。 　　BT方式的关键点有三个：一是选择的投资机构要有足够的资金实力，同时应有较强的融资能力；因为，选择BT方式一个重要的原因是解决廉租房建设中的资金不足问题，如果项目公司自身实力不强和其融资能力不强，就失去了选择BT形式的意义。对于项目公司的自有资金要有一定的要求，如自有资金应当达到项目总投资额的一定比例等。自有资金比例占得越大，项目风险越小，反之风险就大。二是回购的方式选择要合理。政府在选择回购时，可根据资金情况来确定，如果未来资金不够充裕可分阶段来回购。三是政策支持条件应合理，符合国土开发的“顶层规划”和适度、可操作的原则。 　　BT这种形式的参与主体，一方是政府公共部门，作为项目的发起人和业主，是项目的最终所有者。另一方是投资人，通常有两种组成方式：一种是由出资人和承包商结为联合体，组成投资人；另一种是承包商独自成为投资人。将BT作为建设廉租房的适用模式，主要基于以下几个原因： 　　首先，政府提供廉租房的一大障碍是建设资金不足，而BT这种形式最大的优势就是为项目提供和筹措建设资金，缓解建设期间的资金压力。通过成立BT项目公司，项目建设方可采用项目融资方式实现表外融资，实际借助市场筹资从而后移与平滑分散处理“还本付息”压力，并有效提高资金的使用效率，分散投资风险。 　　其次，采用BT方式可以降低工程实施难度，提高工程投资建设的效率。BT项目由建设方负责工程全过程，包括工程前期准备、设计方案细化、施工及监理等建设环节，有利于有效实现设计、施工的紧密衔接，减少建设管理和协调环节，实现工程建设的一体化优势和规模效益。 　　第三，BT方式一般采用固定价格合同，通过锁定工程造价和工期，可有效地约束工程造价，降低业主的投资建设风险。廉租房建设中控制造价的效果尤为明显，因为建设住房的材料涉及各个方面，风险控制较难把握，在低端房建设中控制房价成本难度更大，而通过BT可有效调动施工方内在潜力与积极性，控制这种风险。 　　第四，BT方式目前是国际上通用的首先以融资为目的的公私合作形式，通过设置回购承诺和回购担保条款，可降低项目投资风险，对资金实力雄厚、管理运作规范的大型施工项目而言，BT项目属良好投资渠道，通过BT方