当代西方行政制度改革取向与启示.docVIP

当代西方行政制度改革的取向与启示 张立荣 一 进入20世纪以后,尤其是第二次世界大战以来,美、英、法、德、日等西方国家为了适应社会经济发展的需要,掀起了改革政府行政制度的热潮。诚然,西方各国因其国情不同,改革行政制度的内容、方式和进程也就不尽相同。但是,随着国际社会的发展变化,各国之间的信息和技术交流日益频繁,西方各国面临的共同问题越来越多,这就使得西方国家的行政制度改革凸显出一些共同的取向。具体地说,主要有如下数端: (一)? 行政职能市场化 西方国家行政职能的市场化表现为以下两个方面: 1 政府行政职能定位的市场化 即根据市场经济的要求确立政府的行政职能,其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会,推向市场,从而减轻政府负担,缩小政府规模,精简政府人员。行政职能市场化的实践路径主要有三: 其一,压缩社会福利项目。 为了达到压缩社会福利项目目的,英、美等西方国家的政府施用了种种策略和手段。比如,把因果链条弄模糊,不要明确是总统(或总理、首相)有意推动项目压缩。又如以劳动换福利,不要四面树敌。在收入保障政策改革中,提高领取福利者的资格限制,使仍有资格的群体心存感激,无形中支持福利改革;压缩一大块,补偿一小块,起到安慰利益丧失者的效果。尽管西方国家压缩社会福利政府项目的策略和手段多种多样,但改革的方向却是一致的,即以市场化的安排来代替政府的安排。 其二,放松对企业进出口及价格的管制。 在这方面,美国政府的做法最具代表性。自1981年2月里根发布第1291号行政令以来,美国政府先后放松了对航空、铁路、卡车、公共汽车、能源、电信、银行的管制。企业进出口的自由度空前提高,市场定价代替了政府定价。 其三,推行国有企业私有化改革。 在西方国家中,英国对国有企业的私有化改革起步最早,成效最为突出。世界上有100多个国家程度不同地效仿英国的私有化改革措施。随着股份制私有化改革的推进和深化,英国国有企业在国民经济中所占的比例大幅度下降。国有企业的产值占国民生产总值的比重由1979年的10%下降到目前不足1%;拥有股份的股民人数也由1979年的300万增加到1000万。近100万原国有企业的职工转为私有企业的职工。 2 政府行政职能运行的市场化。 即在公共服务供给领域引入市场机制,其实质是整合政府权威制度与市场交换制度的功能优势,形成一种新的供给公共服务的制度安排。比较普遍的做法是实行合同出租。即在不扩大政府规模、不增加公共财政支出的情况下,政府通过投标者的竞争和履约行为,将原先垄断的公共产品的生产权和提供权向私营公司、非营利组织等机构转让,完成公共服务提供的“准市场化”,进而改善公共服务的提供质量,提高行政效率,增强行政能力。 合同出租这一形式,在当今西方国家如英国、美国、法国、澳大利亚、瑞典、日本等国的行政制度改革中均占有一定的比重,但以英国的发展最为典型。目前,英国的公共服务行业如环境保护、医疗、救助、精神保健、社会保障等领域被认为是建立在合同基础之上的,甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域,合同也占有相当的比重。从各种数据来看,英国合同出租比政府直接供给降低成本约20-30%。 (二)行政权力分散化 与上述行政职能市场化取向相关联,西方国家在推进行政制度改革的过程中,大都着力于缩小政府行政范围,分散政府行政权力。这既表现为中央政府与地方政府之间的分权,又表现为政府行政组织内部层级之间的分权。先从中央政府与地方政府之间的分权来看 ,它体现为中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府,使地方政府较之以前拥有更大的权力。 一般说来,西方国家推行分权的做法是财权相对集中,事权相对分散。财权的相对集中表现在地方政府收入与财政开支变动的速率上,地方政府的收入增长远低于开支增长的速度。需要指出的是,20世纪80年代以来,西方国家中央政府与地方政府之间的权力调整都是在既定的法律框架之内进行的。而且,地方政府也有足够的能力承担从中央政府手中下放而来的权力,负起应有的政府责任。这是信息技术广泛传播、法制完备、制度健全的一种结果。再 就政府行政组织内部层级之间的分权而言,它主要体现为压平层级,授权一线。 比如美国的住房和城市发展部将区域办公室这个中间层次取消,使管理层次由3个变为2个;美国国防后勤局国防分配地区中心的自我管理小组把该组织的整个管理层次取消,1年节约250万美元;退伍军人局向区域办公室放松,从而提高了工作效率和服务质量。此外,西方国家在改革政府机构、调整行政权力的过程中,把一些政府经济部门改组为准政府机构或独立出去。 其中,英国的“下一步行动方案”(ｔｈｅｎｅｘｔｓｔｅｐｓ)最具典型意义。该方案旨在把原政府部门内的中下层组织转变为具有独立性质的单位,实现决策权能与执行权能的分离,1988—1994年,共成立了