推进主体功能区建设的财政补偿政策研究——以青海为例.pdfVIP

2010年第 1期 青海 社 会 科 学 2010年 1月 No．1，2010 QinghaiSocialSciences January，2010 推 进 歪 俸 功 能 区 建 设 的 财 政 补 偿 政 策 研 霓 以青海为例 梁红梅 李玉萍 摘【要】根据 “十一五”规划 《纲要》的主体功能区建设要求，基于生态环境、资源能力、现有开发密度 等国土空间特征分析，青海省主体功能区建设 以限制和禁止开发区域为主。该功能定位可能造成经济发 展机会缺失，加剧区域不平衡。财政政策作为政府宏观调控的重要手段，理应对放弃或部分放弃开发权而 保护生态环境的利益受损者给予经济补偿 ，以实现基本公共服务均等化，促进经济社会稳定健康发展。 【关键词】限制开发区；禁止开发区；财政补偿 【中图分类号】F812．744 【文献标识码】A 【文章编号】1001--2338(2010)01—00l8—06 “十一五”规划 《纲要》明确提出 “根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间 划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。因此，区域发展必须以主体功能 区规划为工作重点，以环境保护为前提发展经济。30余年的改革开放，中国经济在迅速发展的同时 也积累了诸多问题，如区域差距 日益扩大、城乡收入悬殊、资源浪费与环境污染等，由此决定了主体功 能区建设是一项宏大的系统工程。青海省生态环境的稳定性直接关系到我国中下游地区乃至东南亚 国家的气候环境及生态质量。据此，基于主体功能区规划要求 ，青海省绝大部分区域应列入限制开发 区和禁止开发区，该功能定位可能导致其经济发展机会的损失，需要财政政策发挥其支持经济社会发 展的重要作用。 一 、青海主体功能区划分的基本情况及意义 (一)基于主体功能区划分的青海省国土空间特征 青海省地域辽阔，国土自然状况多样，气候条件复杂。从主体功能区建设的角度分析其国土空间 具有以下特征： 1．生态地位重要且功能呈退化趋势 青海省在 “世界屋脊”的青藏高原，是长江、黄河、澜沧江的发源地，年输出总水量630多亿立方 米，被誉为 “中华水塔”、“江河源”，是我国主要的水源地和生态安全屏障。青海省的生物多样性不仅 是维持当地生态系统能量流动和物质循环的基本条件，也是维持地表水分平衡、防止水土流失、调节 气候的根本保证。长期以来，青海经济以粗放经营为主，依靠资源消耗换取经济增长，造成资源浪费 和生态破坏。如三江源 自然保护区生态环境已呈现严重恶化态势，表现为草原和湿地退化、水土流失 加剧、湖泊萎缩、土地荒漠化、生物种类和数量锐减等，致使区域复合生态系统严重失衡，中下游地区 灾害频繁。 2．矿产资源潜力大但结构单一 1R 截至2005年底，青海省共发现各类矿产 129种，占全国已发现矿种的74．3％；已探明储量矿产 105种，占全国已探明储量矿种的67．3％；储量居全国前十位的矿种达54种，其中23种居全国前3 位，9种居全国首位，特别是盐湖、石油天然气、有色金属和非金属矿产资源具有突出优势。然而，尽 管青海矿产资源保有储量潜在价值达 l7．8万亿元，约占全国的 1／7，位居全国第2，但潜在价值的 93％为钠盐、镁盐、芒硝、石膏和化肥用蛇纹岩五大矿种①，市场需求有限、资源开发利用程度低，短期 内难以转化为经济效益，致使无法对经济发展起强有力的带动作用。 3．资源丰富但时空分布不均 青海省农牧资源丰富，是重要的畜牧业和油料生产基地，但其主要分布在湟水流域、环青海湖地 区和省域内龙羊峡以下黄河上游地区。同时，水资源分布与土地资源、光热资源分布也很不匹配，严 重制约农业发展。如河南县一玛沁县大武镇一称多县清水河乡一杂多县以南地区年均降水量500毫 米以上，但海拔高、无霜期短，不适宜农作物生长；而海拔较低、土地和光热条件较好的东部地区和柴 达木盆地却干旱少雨，严重制约农作物种植面积的扩大和产量的提高。矿产资源分布也极不平衡，已 探明储量的矿产资源95％分布在柴达木盆地，其