乡镇政府职能转变- 文本制度比较与实践反思.docVIP

乡镇政府职能转变：文本制度比较与实践反思 张新光 （信阳师范学院 经济与管理学院，河南 信阳 464000） 【摘 要】 我国乡镇机构改革的核心是转变政府职能，但目前乡镇一级政府仍然存在着职能越位、错位和缺位的情况。总的看，现在我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势发展的需要。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。 【关键词】乡镇机构改革；政府职能转变；文本制度比较；实证研究 温家宝总理日前发表署名文章指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”[1]。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。 一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位 党的十一届三中全会以后，随着我国农村经济体制的改革，“政社合一”的人民公社体制失去了权威基础无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅”[2]（p211）农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”[3]（p）[3]（p）全国农村人民公社政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用1986年1986年9月为了真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权乡党委要保证乡政府依照和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作县级和县级以上党政机关要按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构县级许多部门设在乡分支机构简政放权，健全和完善乡政府的职能23个省确定290个河南新郑、山西隰县、湖南顺德石狮邛崃简政放权200多项。这就使得乡政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构p1）。据有关部门不完全统计，从1993年到1999年，全国共清理文件2.53万，查处违法违纪案件1.46万起，处理8000余人。p30-31）。这标志着全党对农业和农村工作的重视程度提高了，也意味着中国“三农”问题已经变得越来越严重了。 从1998年10月到2002年10月召开党的十六大，我国乡镇机构改革的重点和主要特征是“减人、减事、减机构、减支出”。如在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的第八部分，提出了“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员，目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”[25]（p24）。于是，河南省在1998年下半年和2001年上半年，又分别进行了两轮乡镇机构改革改革，前一次改革侧重于精简乡镇机构和人员，后一次改革侧重于“撤乡并镇”。但是，由于国家宏观经济体制和政治体制的改革滞后，加上地方各级政府（省、市、县、乡）之间互相推脱分摊改革成本的责任，结果是河南省这两次乡镇机构改革都变成了虎头蛇尾的“假改革”，所谓的“全省十万名乡镇人员大精简”是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个都不能少[26]。据河南省编制办公布的数据显示，“截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数16.21万名，实有工作人员30.23万名，平均每个乡镇超编人超编人以上乡镇有多个，个别超编三四百人，最多超编人乡负债总95亿元，平均每个乡镇负债489万元，负债1000万元以上179个2005年底，国乡镇数35473个，年乡镇减少个农村税费改革6年来，我们主要做了两件事。一件是从2000年开始的正税清费，按照减轻、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。一件是从2004年开始的减免征农业税，到今年在全国范围内彻