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青县模式：一种我国村庄治理的创新机制 翁 鸣 （《理论探讨》2011年第5期刊载） 近十年来，在我国村民自治进展尚未获得整体性突破的同时，一些地区进行了积极的探索，特别是针对制约村民自治发展的深层次问题，通过农村基层的改革实践，在农村治理机制方面取得了颇有价值的进展并积累了宝贵的经验，这对我们研究农村民主政治发展具有重要的意义。 一、问题的提出 村民自治作为我国农村改革的重要内容之一，虽然立法较早、实践期较长，但却争议较多、进展缓慢。现阶段村民自治最突出的问题是“乡村关系”和“两委矛盾”，这些问题的解决需要借助于农村政治体制改革。“乡村关系”的实质是国家政权与农村群众自治之间的关系，农村治理意味着多元主体共同参与农村事务管理，也就是说，从传统的国家权力对农村的管理方式向国家管理与农村自治相结合的治理方式转型。有的学者指出，村民自治作为一种来自乡村内生型的治理机制嵌入到原有的自上而下的治理机构中，必然会产生机制性摩擦，其中最突出的是纵向的行政机制与横向的自治机制的碰撞。① 我们对上百名县乡领导干部的专题调查表明②，其中大多数人表示，虽然理解村民自治是一种社会发展趋势，但是民主管理、民主决策、民主监督与现行的农村管理方式和运行机制仍有很大的差距，他们并不愿意主动地推动村民自治发展。 农村“两委矛盾”可以理解为国家政权与村民自治不协调在村级组织层面上的突显。在国家权力自上而下的运行体制下，党组织是国家权力在农村的主要代表和承担者，有关法律和文件明确规定，农村党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。③ 村党支部是由本村党员选举产生或乡镇党委的委任，而村委会的授权则来自于全体村民，这种授权渠道和民意基础的差异，是造成农村“两委矛盾”的重要诱因，但实质上是国家政权与村民自治之间矛盾。为了解决“两委矛盾”，有关部门和部分省份推行党支部书记与村委会主任“一肩挑”的任职方式，虽然表面上解决了“两委矛盾”，但又产生了权力过于集中难以制约和滋生腐败的问题，从而背离了村民自治的本意。山东莱西市（县）是一个典型案例，该县曾作为全国第一个村民自治示范县，由于村两委班子“一肩挑”，出现了“家长制”和党政职责不清的现象，造成了新的社会矛盾和问题。④ 村民自治的反复实践表明，一部法律不可能解决村民自治的所有问题，“关键是建立有效的治理结构和制衡机制”⑤。为了突破上述困境并推动村民自治深入发展，必须从体制改革和机制创新上考虑，将农村党组织建设与农村民主政治建设有机地结合起来，探索一种党的领导融入并能驾驭村民自治的新机制和新路径，这是推进村民自治和农村治理的关键所在，也是本文研究的主要内容。中国农村改革具有两个鲜明特点：一是改革经验大多出自于基层，二是改革实践往往先于理论创新。无论是包产到户、乡镇企业还是村民自治，都是基层干部群众为了谋求发展或走出困境而自发改革。青县模式（村民代表会议）、邓州模式（四议两公开）、温岭模式（民主恳谈会）、巴州模式（民主监事会）等就是农村治理的成功案例。 尽管村民自治、农村治理和村级组织结构改革之间的逻辑关系看似简单明了，但是要破除传统体制的障碍并开拓创新出一条切实可行的路径，却是十分艰难的事情，已有的文献对此缺乏足够的研究。大量的论文主要解释和分析我国村民自治发展为何如此缓慢，例如，村民自治发展面临的矛盾与问题（卢福营，2009；尹焕三，2011），村民自治的成效不够与这一制度走向专门化而和其他制度不能对接和整合有关（仝志辉，2008）。另一些论文则从逻辑推理上提出了问题解决的设想，例如，中国的乡村治理体制需要相应的转型，实行国家治理与乡村自治的共同治理（徐勇，2007）。本文与这些文献的差异在于，本文是以青县农村治理改革的成功经验为研究对象，探讨在农村政治体制改革条件下农村民主治理的路径和机制。此外，有的地方官员描述了改革试验的过程和想法，但是其学术性、规范性明显不足。本文注重理论与实践的结合，试图从具体的制度改革和机制创新的角度，对突破制约村民自治发展的实践活动给予理论分析，并提出某些规律性的启示和政策建议。 本文选择青县模式①作为研究对象，这是其创新价值和重要意义所决定的。首先，青县改革具有原创性。2002年青县开始以“村代会常任制”为特征的农村治理探索，逐步形成了一种独具特色的农村治理新机制，从而探索和验证了我国民主政治发展在农村基层的实现路径；其次，青县改革具有深入性。青县改革的着力点是机制创新，而不是仅仅局限于方法上的创新，这与邓州模式有明显区别。邓州模式是在不改变村级组织结构的前提下，推行“四议两公开”的民主公开方法；再次，青县改革具有长效性。通过建立村民代表会议制度和调整村级组织结构，实现“民主管理、民主决策、民主监督”的制度化、程序化并具有可操作性，让农民群众真正成为农村