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印度电力工业发展：成效、问题与启示 　　摘 要：印度电力工业是最早进行市场化改革的领域之一，总体来看，两阶段的改革主要是围绕着电力产业的纵向拆分进行的，主要目标是引入竞争，实现电力工业的经济效益和社会效益的统一。改革虽然取得了显著的成效，但也伴随了一系列问题，如调度不统一、电价过低、设施建设滞后等。基于印度电力工业改革实践问题，得出一些启示。 　　关键词：印度；电力工业；市场化改革；管理体制 　　中图分类号：F11 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）07-0235-06 　　引言 　　印度是电力生产大国，截至2012年5月，印度总装机容量达到近2亿千瓦，在世界发电量排名上位于第五位，仅次于美国、中国、日本和俄罗斯。然而，印度电力长期存在的短缺问题并没有随着电力工业的发展得以缓解，据美国EIA2012年报告显示，有近25%的居民缺乏基本的电力供应[1]，并且电力供求失衡状况近些年来呈现出愈发严重的倾向，2011财年电力缺口达到10%，同比上涨1.5个百分点[2]。电力生产大国和电力严重短缺这一喜忧参半的产业发展现状充分显示出印度电力市场化改革实践在取得成效的同时，也在不同因素的影响下出现了伴随的负面问题。基于此，本文认为通过对印度电力工业发展进程中取得的成效与出现的问题进行分析，可以鉴往昭来给予理论和实践的启示。 　　一、印度电力市场化改革的实践 　　印度的电力工业发展可以追溯到英国殖民时期，然而其初步形成完整的产业格局和垂直一体化的管理体系却是在1948年印度通过的《电力法》实施之后。1991年之前的印度电力工业资产属于国家所有，实行纵向一体化的自然垄断经营模式，禁止外资和私人参与电力工业的经营。此阶段之所以禁止电力工业的市场化进程，很大程度上是因为印度经济体制实行的是计划经济模式，奉行的是对内限制自由竞争，对外贸易保护的政策。1991年在内外因素交织影响下，印度政府开启了经济体制改革进程，电力工业作为一个关键的领域最早进行了体制机制的改革，其改革历程可以分为两个阶段。 　　（一）1991-2003年间的自由化改革 　　叶玉等（2010）认为[3]，能源的市场化改革不外乎三个基本环节，一是市场准入的公平开放，二是市场经营条件的有序放开，三是市场的监督和管理。印度电力工业长期以来在计划经济体制机制影响下，面临经营效率不高、电力供应不足、电力设施建设滞后的严重局面，同时，国有垄断经营伴随的机构臃肿、效率低下、权责不清、产权不明等问题使得打破电力国有垄断经营和垂直一体化管理愈发迫切。与此同时，20世纪90年代初，亚洲国家兴起的市场化浪潮，使得印度政府当局为了提高电力系统效率，改变电力严重短缺的局面，开始了大力推行自由化改革。这一阶段电力工业改革的具体举措表现在，一是积极解除电力工业尤其是发电市场的进入管制，推进电力市场准入的开放，在发电环节引入竞争，鼓励私人与外资建设独立发电厂（IPPs），推进发电环节市场结构由垄断向自由竞争转变；同时，改变发输配售一体化格局，通过成立独立输电公司的方式来实现输电环节的分离。二是在世行的指导下，进行电力企业重组，加快电力管理部门职能转换，设立中央和邦电力管理委员会，改变过去垂直一体化的电力管理模式，使政企关系、权责关系更为明晰。三是在引资模式和企业经营方式上，更多的引入市场机制，同时，政府通过提供担保、基于投资收益率保障的售电协议等措施来吸引电力项目建设。四是成立电力交易公司，为区域间、国家间电力交易提供平台。不顾一切的“新的自由化计划”[4]，一方面使得电力生产能力获得极大提升，装机容量大幅提高，很大程度上缓解了电力供应紧张的局面，然而，另一方面电力工业的自由化和市场化却推高了电价，基于电力的公益性，政府补贴负担日益加重；同时，由于亚洲金融危机的影响，汇率变动和电力经营纠纷解决过程中政府担保的失信和偏袒，引发外国电力公司纷纷撤资，使得电力改革计划受到沉重打击。 　　（二）2003年以来的电力市场化改革 　　为了提高电力企业效率、解决电力紧缺、电源和电网发展不平衡等问题，进而加快电力市场化改革步伐，2003年印度政府颁布了新的电力法案（Electricity Act 2003）。2003法案为印度电力市场结构改革提出了明确的导向，随后出台的《国家电力政策》（2004）、《电价政策》（2005）、《农村电气化政策》（2006），以及《电力修正法》（2007）[5]都在2003年电力法的基础上对电力产业的市场化改革重点领域进行了补充和完善。综合各项政策法规内容，其强调：一是鼓励对自备电厂实行开放准入政策；二是推动输电环节的开放，主张大用户可以通过利用输电系统与电力生产企业进行电力交易，禁止输电公司进行电力交易，推动网业分离；三是推进配电环节开放，通过实施配电许