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“金砖四国”政府债务管理实践对中国的借鉴 　　摘 要：尽管中国法律规定地方政府不能自行发债，但地方政府通过地方融资平台等渠道形成了大量隐性债务，使得地方政府的债务规模积累的财政风险不断扩大。借鉴发展中国家“金砖四国”的俄罗斯、印度、南非、巴西的债务管理的实践经验，结合中国地方政府债务管理的现状和存在问题的实际，探索中国地方政府地方债务管理的相关体制与机制，提出相应的政策建议。 　　关键词：发展中国家；地方政府；债务管理；“金砖四国” 　　中图分类号：F014.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0007-03 　　一、俄罗斯地方政府债务管理 　　俄罗斯联邦实行（中央政府、联邦主体或地方政府、大型城市和都市区）三级政府架构。在地方政府性债务管理方面，俄罗斯有过独特的历史教训。在20世纪90年代，一些地区和地方政府通过大量借贷短期债务以便为运行赤字提供经费。另外，如莫斯科和圣彼得堡这样的某些城市还有国外借款。在过度投机气候下，俄罗斯紧缩的货币政策、宽松的财政政策、固定汇率体制和过多的财政贷款相结合，导致了1998年8月的宏观经济失控及金融危机。危机直接导致了卢布的严重贬值和银行业的危机，国民生产总值随后下降了4.9%，通胀率则高达84%。89个地方政府当中至少有57个拖欠了债务。债务拖欠的触发因素包括：流动资产不足、财政灵活性缺乏、财政分权框架的系统危机和弱点、危险债务、债务管理水平差和不愿偿债等。为了加强对政府债务的管理，俄罗斯对其政府的债务管理体制进行了一定的改革，分别于1997年制定了《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》，1998年批准了《预算法》，2000年进一步出台了《预算修正法》。 　　1.地方政府债务借款规定。俄罗斯中央对地方政府性债务的管理模式主要为市场约束型。原则上，1992年通过的法律给予各州、市、区以无限制地从国内借款的权利，然而实际的借款规模却很小。大多数地方政府尚不具备从金融市场上获得信用贷款的资格，因此市场本身尚不发达。地方政府也可以通过以资源作为抵押向国外借款，但这样的借款需要得到中央政府的批准。1998年批准的《预算法》进一步将联邦以下各级借款用途限定为资本性投资，并仅为中央政府提供了国外借款的特权，禁止联邦以下各级政府向国外借款。地方政府举债方式为发行债券和借款。 　　2.地方政府性债务风险控制。（1）规模控制。1997年《俄罗斯联邦地方政府财政基础法》对州以下地方政府举债规定了以下几项限制：只能以投资为目的（不得为经常性支出）发行债券；为了避免联合借款和贷款带来的道德风险，地方自有银行不得为地方政府提供借款；中央政府不得为地方债券进行担保。并规定：地方政府借款上限为预算支出的15%。（2）或有与隐性债务管理。在很多国家，或有债务的一个普遍的来源就是地方政府为亏损的国有企业得到市场借款出具担保。这在俄罗斯是被禁止的。俄罗斯联邦的公共债务非常明确地要包括所有担保。因此，每年的预算法要求对新的担保作出最高限度，并且适当地履行其相应的担保内容。（3）透明度要求。俄罗斯地方政府致力于将财政透明度问题制度化，朝着国际标准靠近，但是，依旧存在一些问题。预算在不同实体上不能保持延续性，贯彻不连贯，并且在政府间进行体制的变革更迭时，情况更为恶化，支出的规则和收入分配缺乏稳定性。 　　3.地方政府性债务危机化解。在俄罗斯，州政府或市政府无法偿还到期债务时，将进入破产程序。对联邦以下各级政府设定破产程序，旨在强迫联邦以下各级政府承担财政责任。 　　二、印度地方政府性债务管理 　　印度作为一个正在加速前进中的发展中大国，是具有浓厚中央集权色彩的联邦制国家，由中央政府、邦政府及邦以下地方政府三级政府组成，每个邦都有自己的立法议会。印度全国划分为25个邦和8个中央直辖区，其农村人口占全国人口的2 / 3，因而地方政府在印度具有举足轻重的作用。 　　从近年情况来看，印度政府间财政关系仍存在着纵向不平衡与横向不平衡。一方面，由于《宪法》划分收入的影响以及多年来财政的发展，已经形成了高度的中央集权和纵向财政不平衡。与其他联邦制国家相比，印度的邦政府对中央补助的依赖程度最高。另一方面，印度邦政府之间存在横向财政不平衡。一个重要特点是各邦之间在征税能力及人均行政、经济和社会劳务开支方面存在着很大差异。高收入邦自有收入占经常支出比例平均达到77%，中收入邦自有收入约占59.4%，而低收入邦平均则为45.3%。 　　1.地方政府债务借款规定。印度地方政府性债务管理体制以制度约束型为主，兼具行政控制型的特征，法律对邦及邦以下地方政府举债权作了明确规定。印度《宪法》对邦政府借款有明确规定。邦以下地方政府只有得到邦政府的许可，才可以发行债券。 　　2.地方政府性债务风险控制。（1）规模控制。