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贵阳城市基层管理体制改革刍议 　　摘 要：创新城市基层管理，解决街道办事处“错位”、居委会“越位”、政府公共管理“缺位”问题，成为摆在当前地方基层政府面前的一个重要议题。通过对国内外城市社区治理经验理论的梳理，着眼于贵阳城市基层管理体制改革的“贵阳模式”进行研究，认为“贵阳模式”对构建城市基层新型管理体制和运作机制，提高社会管理科学化水平，探索一条转型期的基层政府管理体制改革道路，提出了一种可行的路径。 　　关键词：基层管理体制；社区治理；贵阳模式 　　中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）22-0234-04 　　改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济取得了飞速发展，同时中国的社区管理体制也发生了很大的变化，原有的社区管理体制已经无法适应快速发展的城市社会需要，进而“社区制”的出现成为一种必然的选择。旧有的城市社区基层管理体制存在着诸多弊端，已经不能适应中国目前转型期经济社会发展的需要，因此，有必要改革旧有的基层管理体制，建立健全适应当前需要的新型的城市社区基层管理体制。 　　一、城市基层管理体制现状及弊端 　　长期以来，中国实行带有强烈行政色彩的基层管理体制。这种以政府为主体、以单位为载体的管理体制在很大程度上满足了当时社会稳定和发展的需要。 　　随着城市化进程的快速推进，贵阳市城区规模急剧扩大、城市人口急剧增加，城市资源分配紧张，城市管理规范滞后，各种利益冲突增多，非公有制经济和社会组织迅速发展，就业、社会保障、社会救助等服务向社区延伸，城市社区服务群众、加强管理和维护稳定的任务日益繁重，对提高城市基层管理水平提出了新的更高要求。当前，全市的城市基层基础工作仍然薄弱，街道办事处主要从事经济工作且“衙门化”倾向显现，社区自治组织行政化倾向严重、自治功能淡化，城市管理和服务功能相对弱化。 　　（一）社区组织管理结构紊乱 　　现行的城市社区组织由区、街道、居委会三级组织构成。区一级政府是城市基层政权机关，街道是区政府的派出机构，而居委会是基层群众自治组织。街道作为政府派出机构，实际上变成了一级政府，集行政、社区管理和社区服务等职能于一身，职能越位、错位、缺位现象严重。 　　市里部署的党建工作任务，区里布置给街道办事处，街道办事处再交给社区居委会，街道办事处在传导过程中当“传声筒”、“二传手”，“衙门化”倾向严重，对加强区域化党建工作“有力无心”。而社区居委会本来是城市基层的自治组织，但实际上变成了“准政府”，自治功能弱化，越来越多地承担着区和办事处安排的大量行政工作，有的每年承担政府职能部门安排的工作任务达200余项，“沦为”办事处的一条“腿”，“行政化”倾向严重，而且不少居委会也把精力放在创收上，对区域化党建工作“有心无力”（刘光洪，2010）。过于烦琐的职能迫使它把任务分配给居委会，形成了“上面千条线，下面一根针”的格局。此外，街道、居委会权力与政府有关部门职权交叉，但街道、居委会的权力又过小，导致城市基层社区管理出现“看得见的管不了，能管的看不到”的尴尬局面。 　　（二）社区管理主体地位不突出 　　中国的城市社区建设始于20世纪80年代中期，早期的城市社区建设的重点是放在社区服务上。新世纪以来，中国城市社区建设的重点发生重大的转变，如今的社区建设进入了一个以社区自治为突破口、以社区组织建设为重点，全方位推动社区事业发展的新阶段。但是，目前中国的社区基层组织的作用依然未能得到充分发挥，还存在诸多障碍。由于社区在法律上不具备法人资格，致使其无法独享应有的权力，缺乏管理权，没有独立的财务审批权和支配权，这在很大程度上影响社区工作的有序开展，难以形成合理的社区管理体系（李力，2004）。 　　对于贵阳市来说，社区居委会目前有人管事、但能人少，有钱办事、但不够用，有场所议事、但功能不完善。一是人员素质不高。由于居委会人员不在正式编制体系内，对能人缺乏吸引力，整体文化素质偏低，年龄结构老化。有的退休人员把居委会作为赚取第二份收入的“增收岗位”，有的街道办事处把居委会作为安排下岗失业人员的“救急岗位”，有的干部把居委会作为照顾各种关系户的“人情岗位”。全市原有社区“两委”成员中，50岁以上的占43.8%，中专（高中）及以下文化程度的占74.9%，来源于机关企事业单位退休和下岗失业人员的占39.8%。二是政府投入不足。原社区工作者生活补贴标准每月300元～600元左右，工作运转经费没有稳定的来源，最少的每月仅100元左右，较多的也不过1 000元左右；社区组织在开展公益事业方面缺少必要的经费保障。三是活动场所不够。由于社区办公服务场所未纳入城市建设规划，整体面积普遍狭小、功能不全。全市社区办公服务场所面积在90平方米以下