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农村宅基地有偿退出机制的立法探讨 　　摘 要：农村宅基地制度是直接关系到数亿农民生存和农村社会稳定的基本制度。但在实践中，农村宅基地使用权制度的运行却不尽如人意，出现了宅基地面积超标、住宅闲置现象普遍、宅基地隐形交易等一系列问题。法律法规的不完善是造成农村宅基地无序使用的主要原因，有法不依和执法不严则加剧了这种无序，而农村宅基地有偿退出机制的缺失则使这种无序找不到疏导的出口。建立激励机制和约束机制为核心的农村宅基地有偿退出机制是解决当前中国农村宅基地利用中存在问题的有效途径。 　　关键词：农村宅基地；农民；用益物权；退出 　　中图分类号：F301.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）11-0169-04 　　1968年，美国学者哈定发表了著名的《公地的悲剧》一文，指出因人类过度使用空气、水、海洋水产等看似免费的资源，终将付出巨大的代价。“公地”制度是英国中古时期的一种土地制度：封建主在自己的领地中划出尚未耕种的土地作为牧场，提供给当地牧民无偿放牧。由于放牧是无偿的，每一个牧民都希望尽可能多地增加自己牛羊的数量。随着牛羊数量无节制地增加，牧场最终会因为过度放牧而成了不毛之地。其实农村宅基地就是一种“公地”，村民可以无偿取得、无成本留置、无流动占有、无期限使用。在这种制度下，就不可避免会产生浪费农村宅基地等低效利用行为。 　　一、农村宅基地使用现状 　　农村宅基地，一般是指农民的住房、辅助用房（如厨房、厕所、畜禽舍以及庭院）用地。宅基地使用权是指经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限的集体土地建设用地使用权。①目前在我国1 653万hm2村庄建设用地中，住宅用地约为1 333万hm2，占80%以上。“空心村”老宅基地闲置面积约占10%—15%。另外，全国大约有1 200万份房产和宅基地处于可转让但是不能转让的闲置状态。② 　　（一）空心村 　　由于城镇化进程的不断加快，村庄建设规划滞后，宅基地管理薄弱等原因，农村新建住宅大部分集中在村庄外围，而村庄内部却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。这种现象比较普遍。如河南多个县都存在大量的空心村。由于农户新建住宅像“摊煎饼”一样不断外扩，某些县（正阳）户均宅基地达到0.2hm2，是国家宅基地划拨标准的10倍，浪费耕地1.3万hm2。 　　（二）一户多宅、面积超标 　　《中华人民共和国土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。如河南省农村村民宅基地标准：城镇郊区和人均耕地667平方米以下的平原地区，每户用地不得超过134平方米；入均耕地667平方米以上的平原地区，每户用地不得超过167平方米；山区、丘陵区每户用地不得超过200平方米，占用耕地的适用前面两项的规定。 　　但是，由于缺乏有效的法律约束，加上住宅不能自由流转等因素，目前农村一户多宅的现象比较普遍。例如，有些农户搬迁到新宅后，旧宅基地依然用作堆放柴草杂物、圈养牲畜，或者废弃不用；有的村民本来有宅基地，由于继承房屋就同时拥有二套或二套以上宅基地；有的农村村民已经迁入城镇定居，但在农村的宅基地仍然空置等等。在宅基地面积方面，随着农村经济条件的改善，村民建房也追求大面积，个别农户宅基地占地面积达到500平米以上。 　　（三）违法违规现象突出 　　在农村，由于监管不力，违法用地现象比较普遍。许多一户多宅者属于未经批准非法占有土地，随意扩建住宅。个别领导干部“把持”宅基地的审批权，批宅基地，批村内空闲地，甚至耕地，一占就是几亩，甚至十几亩，无计划、无规划、无用地审批手续。宅基地确权登记和日常监管等基础工作薄弱，一些地方农村宅基地确权登记发证并不到位。农村土地违法案件分散，呈现出点多、面广、量大、打击难的特点，农村地区已经成为土地违法的重灾区。 　　（四）地下交易盛行 　　农村宅基地流转已经是一个在实践中不断发生和发展的客观事实。尤其是城乡结合部等快速城市化的地区，农村宅基地使用权和住房的出租、转让和抵押更是十分活跃。但由于法律的限制，这种行为不能得到法律的认可和保护，这些交易只能通过地下交易，“暗箱操作”，不仅严重影响了交易的安全，引发了许多纠纷，而且也在某种程度上干扰了市场秩序，其潜在的隐患不容忽视。 　　二、农村宅基地无序使用的原因 　　（一）法律法规建设落后 　　目前我国还没有一部专门关于农村住房用地的法律法规，与农村宅基地有关的立法散见于各法律法规中。 　　1986年颁布的、2004年修改的《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房